Conseil d'État · 6 / 4 SSR — 3 mars 2000

Vu le recours, enregistré le 13 juin 1997 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT ; le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT demande que le Conseil d'Etat annule l'arrêt du 3 avril 1997 par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement du 23 mai 1996 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du 1er février 1996 par laquelle le préfet du département de la Moselle s'est opposé à l'importation de boues de stations d'épuration en provenance de la Verbands Gemeindewerke de Freinsheim et a enjoint au préfet de la Moselle de prendre une mesure de prorogation de l'autorisation de transfert de boues d'épuration ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne devenue la Communauté européenne ;
Vu la directive 75/442/CEE modifiée du 15 juillet 1975 ;
Vu la décision de la commission du 20 décembre 1993 ;
Vu la directive 86/278/CEE du 12 juin 1986 ;
Vu le règlement 259/93 du Conseil du 1er février 1993 ;
Vu la loi n° 79-595 du 13 juillet 1979 ;
Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ;
Vu le décret n° 93-742 du 29 mars 1993 ;
Vu le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 ;
Vu le décret n° 80-477 du 16 juin 1980 ;
Vu le décret n° 80-478 du 16 juin 1980 ;
Vu l'arrêté interministériel du 29 août 1988 ;
Vu la norme NFU 44-041 de juillet 1985 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Fougier, Conseiller d'Etat,
- les observations de Me Ricard, avocat de la société Wastec-Strobel,
- les conclusions de M. Seban, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que la société Sonderabfall Management, autorité compétente d'expédition au sens de l'article 2 du règlement n° 259/93 du conseil du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la communauté européenne, a notifié le 21 novembre 1995 au préfet de la Moselle deux transferts de boues de station d'épuration valorisables en agriculture, en provenance de la Verbandsgemeindewerk Freinsheim en Allemagne et destinées à deux exploitations agricoles du département de la Moselle ; que, le 19 décembre 1995, le préfet de la Moselle a fait part à la société Sonderabfall Management d'observations et de réserves portant sur la capacité technique des exploitations agricoles destinataires à assurer la valorisation effective des quantités de boues dont les transferts lui avaient été notifiés ; que, par lettre du 22 décembre 1995, reçue en préfecture le 27 décembre, la société Wastec-Strobel, mandataire du notifiant au sens de l'article 2 du règlement précité, a fait valoir ses observations sur les réserves émises par le préfet de la Moselle en soutenant qu'elles ne constituaient pas des objections au sens de l'article 7-4 a) du règlement du 1er février 1993 ; que le préfet a, le 1er février 1996, maintenu les réserves précédemment émises et demandé des informations complémentaires ; que la société Wastec-Strobel a déféré cette décision au tribunal administratif de Strasbourg qui, par jugement du 23 mai 1996, en a prononcé l'annulation au motif que les réserves émises par le préfet de la Moselle le 19 décembre 1995 ne constituaient pas des objections au sens du règlement du 1er février 1993 et que, par suite, le préfet n'était plus compétent le 1er février 1996 pour retirer l'autorisation tacite d'importation acquise le 24 décembre 1995 ; que le tribunal a également enjoint à l'administration, sous astreinte, de délivrer une autorisation de transfert ; que, sur appel du MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT, la cour administrative d'appel de Nancy a, par un arrêt du 3 avril 1997, partiellement censuré les motifs du jugement du tribunal administratif de Strasbourg en estimant que les boues valorisables en agriculture n'étaient pas des déchets au sens de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 modifiée et ne se trouvaient pas, de ce fait, soumises aux dispositions du règlement du conseil du 1er février 1993 mais uniquement à celles de la directive du conseil 86/278/CEE du 12 juin 1986 relative à la protection de l'environnement, et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture, transposée en droit interne par l'arrêté interministériel du 29 août 1988 ; que le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT demande l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1er point 1 du règlement (CEE) n° 259/93 du conseil du 1er février 1993 concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la communauté européenne : "le présent règlement s'applique aux transferts de déchets à l'intérieur, à l'entrée et à la sortie de la communauté" ; qu'aux termes de l'article 2 du même règlement : "Aux fins du présent règlement, on entend par : a) "déchets : substances ou objets définis à l'article 1er de la directive 75/442/CEE (...)" ; qu'aux termes de l'article 1er de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991 : "Aux fins de la présente directive, on entend par : a) déchet : toute substance ou objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire. La Commission agissant selon la procédure prévue à l'article 18 établira, au plus tard le 1er avril 1993, une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l'annexe I (...)" ; que la liste de déchets établie par la décision de la Commission du 20 décembre 1993 mentionne, dans son index, à la rubrique 19.08.05, les boues provenant du traitement des eaux usées urbaines ; qu'il résulte de ces dispositions que les boues provenant du traitement des eaux usées urbaines sont des déchets tels que ces derniers sont définis par la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 ;
Considérant, il est vrai que le troisième considérant de la directive 86/278/CEE du 12 juin 1986 relative à la protection de l'environnement et notamment des sols, lors de l'utilisation des boues d'épuration en agriculture énonce que : "les boues d'épuration utilisées dans le cadre de l'exploitation agricole ne sont pas couvertes par la directive 75/442/CEE du conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets" ;
Considérant toutefois, que les articles de la directive 86/278/CEE, qui ont seuls un caractère normatif, ne reprennent pas explicitement une telle interprétation ; que l'article 3 paragraphe 2, de la directive réserve même, dans certaines hypothèses l'application des directives 75/442/CEE et 78/319/CEE du Conseil du 20 mars 1978 relative aux déchets toxiques et dangereux ; que la Cour de Justice des communautés européennes a par son arrêt du 28 mars 1990 rendu dans les affaires C-206/88 et C-207/88 dit pour droit que "la notion de déchet au sens des articles 1er des directives 75/442/CEE et 78/319/CEE ... ne doit pas s'entendre comme excluant les substances et objets susceptibles de réutilisation économique" ; qu'en outre, il ressort de l'arrêt rendu par la même juridiction le 17 mars 1993 dans l'affaire C-155/91 que l'article 1er de la directive 91/156/CEE du conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets, "a pour objet principal d'assurer, dans le souci de protéger l'environnement, l'efficacité de la gestion des déchets dans la communauté, quelle qu'en soit l'origine, et n'a qu'accessoirement des effets sur les conditions de la concurrence et des échanges" ; qu'il résulte de l'interprétation ainsi donnée du droit communautaire comme des dispositions combinées de la directive 86/278/CEE du 12 juin 1986 et de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991 que si les boues d'épuration utilisées en agriculture ne sont pas normalement soumises aux dispositions de la directive du 15 juillet 1975, en tant qu'elles sont utilisées comme matières fertilisantes par épandages sur les sols agricoles, elles n'en répondent pas moins à la définition de la notion de déchets donnée par cette directive ; ce qui entraîne par là même leur soumission en cas notamment de transfert d'un Etat membre de la Communauté européenne à un autre, aux dispositions du règlement du 1er février 1993 ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1er point 2 du règlement du conseil 2159/93 du 1er février 1993 : "Sont exclus du champ d'application du présent règlement : (...) d) les transferts de déchets mentionnés à l'article 2 paragraphe 1 point b) de la direction 75/442/CEE lorsqu'ils sont déjà couverts par une autre législation pertinente" ; qu'aux termes de l'article 1er de la directive 86/278/CEE du 12 juin 1986 : "le but de la présente directive est de réglementer l'utilisation des boues d'épuration en agriculture de manière à éviter les effets nocif sur les sols, la végétation, les animaux et l'homme, tout en encourageant leur utilisation correcte" ; qu'il résulte clairement de la combinaison des dispositions rappelées ci-dessus que la directive du 12 juin 1986, dont l'objet est ainsi qu'il a été dit de réglementer l'utilisation de boues d'épuration en agriculture, ne peut être regardée comme une législation pertinente au sens de l'article 1er point 2 du règlement du conseil du 1er février 1993 qui régit la surveillance et contrôle de transferts de déchets, même lorsqu'ils sont destinés à être valorisés ;
Considérant que la circonstance que les boues d'épuration utilisables en agriculture soient conformes à la norme NFU 44-041 rendue d'application obligatoire par l'arrêt du 29 août 1988, pris pour la transposition en droit interne de la directive 86/278/CEE du 12 juin 1986, est sans incidence sur l'application des dispositions du règlement communautaire n° 259/93 du 1er février 1993 dans la mesure où, ainsi qu'il est dit ci-dessus, la directive du 12 juin 1986 ne constitue pas une législation pertinente susceptible d'entraîner la non-application de ce règlement ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la cour administrative, d'appel de Nancy a commis une erreur de droit en estimant que le règlement du conseil du 1er février 1993 n'était pas applicable aux transferts de boues de station d'épuration urbaine valorisables en agriculture ; que, dès lors, le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT est fondé à demander l'annulation de l'arrêt de cour administrative d'appel de Nancy en date du 3 avril 1997 ;
Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la loi susvisée 31 décembre 1987, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut "régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie" ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu régler l'affaire au fond ;
Sur les fins de non-recevoir soulevées par la société Wastec-Strobel contre l'appel du MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT :
Considérant, en premier lieu, que l'appel interjeté par le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT a été adressé au président de la cour administrative d'appel de Nancy ; que par suite la requête a été régulièrement déposée auprès de la cour administrative d'appel de Nancy ;
Considérant, en second lieu, que M. Jean-Pierre X..., directeur adjoint de la prévention de la pollution et des risques au ministère de l'environnement signataire de la requête d'appel avait, par décret du 20 juin 1995, régulièrement publié au Journal officiel de la République française le 22 juin 1995, reçu délégation pour signer tous actes à l'exclusion des décrets ; que si le titulaire des fonctions de directeur de la prévention, de la pollution et des risques a changé, cette circonstance a été sans effet sur la délégation conférée à M. X..., laquelle a été accordée directement par le ministre ; que, dans ces conditions, la requête d'appel du MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT est recevable ;
Sur la légalité de la décision du préfet de la Moselle en date du 1er février 1996 :
Considérant que, pour contester en appel le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 23 mai 1996, le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT soutient que le préfet de la Moselle a, par lettre du 19 décembre 1995, émis des objections au sens de l'article 7-4 a) du règlement du 1er février 1993 ; que, par suite, aucun accord tacite de transfert n'a pu naître à l'expiration du délai de trente jours à compter de la date d'expédition de l'accusé de réception de la notification de transfert ;
Considérant qu'aux termes du 2 l'article 7 dudit règlement : "Les autorités compétentes de destination (...) disposent d'un délai de trente jours à compter de l'expédition de l'accusé de réception pour soulever des objections contre le transfert. Ces objections sont fondées sur le paragraphe 4 (...)" ; qu'aux termes du paragraphe 4 du même article : "a) les autorités compétentes de destination (...) peuvent soulever des objections motivées contre le transfert envisagé : (...) - s'il n'est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l'environnement, d'ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé" ;
Considérant qu'il est constant que le préfet de la Moselle a adressé le 19 décembre 1995 à la société Sonderabfall Management, autorité compétente d'expédition, une correspondance dans laquelle il soulignait une discordance existant entre les quantités de boues à transférer et la capacité de valorisation des exploitations destinataires ; que le préfet ajoutait que "les quantités pour lesquelles l'autorisation est sollicitée pour les douze prochains mois est très nettement supérieure à la capacité moyenne annuelle des exploitations à recevoir des boues de station d'épuration" et que "compte tenu de la nature des cultures annoncées (...) seulement la moitié environ des quantités de boues pourra être épandue avant le printemps 1996" ; qu'ainsi, par cette correspondance, le préfet entendait émettre une objection relative à la capacité des exploitations agricoles destinataires à valoriser les quantités de boues dans des conditions conformes aux dispositions législatives nationales en matière de protection de l'environnement et de protection de la santé ; que, par suite, le MINISTRE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT est fondé à soutenir que le préfet avait soulevé, le 19 décembre 1995, une objection aux importations de boues objet de la notification du 21 novembre 1995 et qu'aucune autorisation tacite de transfert n'avait pu naître ;
Considérant que le préfet de la Moselle a, ainsi qu'il a été dit, formulé une objection au sens de l'article 7-4 a) du règlement européen du 1er février 1993 ; que par lettre du 29 décembre 1995, la société Wastec-Strobel a demandé au préfet de reconsidérer sa position ; qu'à la suite de ce recours gracieux, le préfet de la Moselle a, par lettre du 1er février 1996, maintenu son objection et rejeté le recours gracieux dont il était saisi ; que, par suite, c'est à tort que pour annuler la décision du 1er février 1996, le tribunal administratif a estimé que le préfet était devenu incompétent en raison de son dessaisissement provoqué par la naissance d'une autorisation tacite non assujettie à une obligation de publicité ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel d'examiner les autres moyens soulevés par la société Wastec-Strobel devant le tribunal administratif de Strasbourg ;
Considérant, en premier lieu, que la requérante soutient que le préfet de la Moselle ne lui a, contrairement aux dispositions de l'article 7 paragraphe 2 du règlement du conseil du 1er février 1993 précité, pas accusé réception de la notification des transferts envisagés ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'accusé de réception a été adressé le 23 novembre 1995, dans le délai fixé par le règlement, à la société Wastec-Strobel ainsi qu'aux autres parties ; que le moyen manque en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que ladite société soutient que le préfet de la moselle ne lui a pas communiqué, alors qu'elle est mandataire du notifiant, l'objection qu'il a élevée le 19 décembre 1995 alors que cette objection était adressée à la Sonderabfall Management, autorité compétente d'expédition ; qu'il ressort des pièces du dossier, que la société Sonderabfall Management avait, en application du paragraphe 8 de l'article 8 du règlement du 1er février 1993, effectué elle-même, à la place du notifiant, la notification des deux transferts envisagés à l'autorité compétente de destination ; qu'il ressort, en outre, des pièces du dossier que la société Sonderabfall Management a communiqué l'objection du préfet de la Moselle à la société Wastec-Strobel qui a pu, dès le 22 décembre 1995, présenter un recours gracieux audit préfet ; qu'ainsi, l'erreur alléguée n'a, en tout état de cause, nullement empêché le notifiant de répondre à l'objection soulevée par le préfet de la Moselle ;
Considérant, enfin, que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la décision du préfet de la Moselle en date du 1er février 1996 ;
Sur les conclusions de la société Wastec-Strobel devant le tribunal administratif de Strasbourg aux fins d'injonction et d'astreinte :
Considérant que la présente décision ne nécessite l'intervention d'aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions susanalysées ne peuvent qu'être écartées ;
Sur les conclusions de la société Wastec-Strobel tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 :
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à la société Wastec-Strobel la somme qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en date du 3 avril 1997 et le jugement du tribunal administratif de Strasbourg en date du 23 mai 1996 sont annulés.
Article 2 : La demande présentée par la société Wastec-Strobel devant le tribunal administratif de Strasbourg est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la requête de la société Wastec-Strobel tendant à l'application de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Wastec-Strobel et au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.