Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 5 février 2003

Vu la requête, enregistrée le 20 janvier 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES (C.G.A.), dont le siège est ... (44046) cedex 1  ; la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre l'exécution de la décision en date du 20 décembre 2002 par laquelle la commission de contrôle des assurances a mis en oeuvre à l'encontre de la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES la procédure de transfert d'office du portefeuille de contrats mentionnée à l'article L. 310-18 du code des assurances et décidé, en conséquence, de faire publier un avis informant les entreprises d'assurances agréées qu'elles peuvent faire acte de candidature à la reprise de ce portefeuille  ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES soutient que la décision dont la suspension est demandée cause une atteinte très grave et immédiate à ses intérêts, dans la mesure où, en premier lieu, elle atteint sa réputation professionnelle et sa crédibilité dans un secteur où la confiance joue un rôle important, où, en deuxième lieu, elle tarit la remontée des fonds de la part des agents d'assurance et des courtiers qui commercialisent les produits C.G.A. et où, en troisième lieu, elle crée un risque important de chômage pour l'ensemble des salariés de la CGA  ; qu'il est d'autant plus urgent de suspendre la décision qu'elle ne peut en aucun cas être justifiée par l'intérêt des assurés ou des salariés de l'entreprise  ; qu'il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision  ; qu'en effet, au titre de la légalité interne, la commission de contrôle des assurances a commis une erreur de droit en sanctionnant la CGA pour ne pas avoir respecté une obligation non prévue par les textes et étrangère à la législation dont le contrôle lui appartient, commis plusieurs erreurs de fait dans l'appréciation de la situation financière de la CGA et méconnu le principe de proportionnalité de la sanction  ; qu'au titre de la légalité externe, la décision est entachée d'illégalité en raison de la composition irrégulière de la commission, de la méconnaissance du principe d'impartialité et du principe de publicité des audiences, de la violation du principe du contradictoire et de l'article L. 310-12-1  en tant qu'il prévoit la présence du commissaire du gouvernement  ;
Vu la décision dont la suspension est demandée  ;
Vu, enregistré le 29 janvier 2003, le mémoire en défense présenté par la commission de contrôle des assurances  ; la commission conclut au rejet de la requête  ; elle soutient que les préjudices invoqués par la CGA pour justifier l'urgence, tenant à la perte de confiance, à l'atteinte à la crédibilité, à la chute du nombre d'affaires nouvelles et à la rétention des primes par les intermédiaires, ne sont pas de ceux que la suspension pourrait empêcher car ils sont d'ores et déjà réalisés  ; qu'au contraire, la suspension du transfert d'office priverait les assurés et les salariés de la possibilité de sauvegarder leurs intérêts  ; qu'en ce qui concerne la légalité de la décision, la commission a siégé de manière régulière et impartiale  ; qu'elle n'avait pas à statuer en audience publique  ; que le principe du contradictoire a été respecté  ; que la commission n'a pas commis d'erreur de droit en assortissant sa décision du 5 novembre 2002, qui engageait dans son principe le transfert d'office, d'une condition résolutoire permettant à la CGA d'apporter dans un certain délai des garanties au moins équivalentes à celles qui auraient résulté d'une reprise inconditionnelle et sans limitation des engagements par une société d'assurance à la suite du transfert d'office  ; qu'aucune erreur de fait n'a été commise dans l'appréciation de la situation financière de la CGA  ; que la sanction prononcée est proportionnelle à la gravité du manquement à l'obligation réglementaire de représenter, à toute époque, les engagements réglementés par des actifs admissibles  ;
Vu, enregistré le 31 janvier 2003, le mémoire en réplique présenté pour la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES  ; la caisse persiste dans les conclusions de sa requête par les mêmes moyens  ; elle fait valoir en outre que l'urgence à suspendre la décision attaquée est d'autant plus justifiée qu'aucun repreneur ne s'étant déclaré intéressé à l'offre de transfert des contrats, le maintien de l'exécution de la décision de transfert d'office du portefeuille de contrats conduira inéluctablement au retrait d'agrément et ensuite, dans un délai de 40 jours, à la résiliation des contrats d'assurance ainsi qu'à brève échéance à la liquidation de la société, au préjudice de son personnel et de ses assurés  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code des assurances  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES, d'autre part, la commission de contrôle des assurances  ;
Vu le procès verbal de l'audience publique du 3 février 2003 au cours de laquelle ont été entendus  :
- Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la C.G.A.  ;
- les représentants de la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES  ;
- les représentants de la commission de contrôle des assurances  ;
Vu la note en délibéré présentée le 4 février 2003 pour la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES  ;
Sur les conclusions aux fins de suspension
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une lettre en date du 27 septembre 2002, la commission de contrôle des assurances a, sur le fondement de l'article L. 310-18 du code des assurances, engagé à l'encontre de la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES (C.G.A.) une procédure disciplinaire motivée par l'insuffisance de couverture de ses engagements réglementés, que la société n'avait pu combler malgré l'injonction qui lui avait été adressée en ce sens, sur le fondement de l'article L. 310-17, le 5 juillet 2002  ; qu'après avoir été invitée à présenter ses observations écrites, la CGA a été entendue par la commission de contrôle le 25 octobre 2002  ; qu'ayant constaté que la société ne satisfaisait toujours pas à l'obligation, imposée par l'article R. 332-1 du code des assurances, de garantir, à toute époque, que les engagements réglementés sont représentés par des actifs équivalents, la commission a, par une décision du 5 novembre 2002 notifiée le même jour à la société requérante, prononcé, dans son principe, la sanction du transfert d'office de tout ou partie du portefeuille de contrats de la CGA  ; qu'elle a cependant assorti cette sanction d'une condition résolutoire par laquelle elle précisait que le transfert d'office ne serait pas mis en oeuvre si, dans un délai d'abord fixé au 21 novembre puis prorogé au 19 décembre, la CGA obtenait des partenaires qu'elle avait pressentis, et dont elle avait elle-même évoqué l'existence au cours de l'audience du 25 octobre puis par plusieurs courriers postérieurs, un engagement écrit, ferme, irrévocable et inconditionnel d'apporter tous les fonds nécessaires au respect des engagements pris envers ses assurés  ; que la commission de contrôle des assurances a justifié, dans un courrier adressé à la CGA le 14 novembre, dont elle a confirmé le sens dans son mémoire en défense et dans ses explications données au cours de l'audience de référé, la formulation d'une telle exigence par le souci de s'assurer que la solution amiable dont la possibilité était laissée à la société pour échapper à la mise en oeuvre de la sanction apporte aux assurés des garanties équivalentes à celles qu'aurait offertes le transfert d'office de leur contrat à un assureur solvable choisi à la suite d'un appel d'offres  ; qu'ayant constaté le 20 décembre 2002 que la condition résolutoire mentionnée ci-dessus n'avait pas été satisfaite, la commission a décidé de mettre en oeuvre le transfert d'office du portefeuille des contrats et de faire publier un appel d'offres pour désigner le repreneur comme le prévoit l'article R. 310-21 du code des assurances  ;
Considérant qu'aucun des moyens invoqués par la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES à l'encontre de cette décision du 20 décembre 2002, qui ne peut être regardée, contrairement à ce que soutient la requérante, comme sanctionnant la société pour ne pas avoir respecté une prétendue injonction du 5 novembre, alors qu'elle se borne à  tirer les conséquences du fait qu'à l'expiration du délai imparti la condition résolutoire à laquelle était subordonnée la mise en oeuvre de la sanction, dont le principe a été décidé dès le 5 novembre, n'était pas satisfaite, n'est de nature à créer un doute sérieux sur sa légalité  ; que les conclusions aux fins de suspension de la décision du 20 décembre 2002 ne peuvent, par suite, être accueillies  ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à verser à la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à la CAISSE GÉNÉRALE D'ASSURANCES MUTUELLES, à la commission de contrôle des assurances et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.