Conseil d'État · 1ERE ET 2EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 30 décembre 2002

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 juillet et 18 octobre 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES (CNMATS), dont le siège est ... (75694), représentée par son directeur général  ; la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler l'arrêt en date du 9 mai 2001 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation du jugement du 25 janvier 2000 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé un titre exécutoire émis le 22 avril 1997 pour le recouvrement de la somme de 28 490 347,43 F ainsi que le commandement de payer du 9 mai 1997  ;
2°) de condamner le Fonds d'assurance formation de la profession médicale (FAF-PM) à lui verser la somme de 7 622,45 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code du travail  ;
Vu le code de la sécurité sociale  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Boulouis, Maître des Requêtes,
- les observations de Me Foussard, avocat de la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES et de Me Balat, avocat du Fonds d'assurance formation de la profession médicale,
- les conclusions de M. Stahl, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que devant le tribunal administratif de Paris, saisi par le Fonds d'assurance formation de la profession médicale de la contestation d'un titre exécutoire émis le 22 avril 1997 par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES pour le recouvrement d'une somme de 28 490 347,43 F, la caisse avait soutenu que l'illégalité supposée, comme contraire aux dispositions du code du travail, des stipulations de la convention qu'elle avait passée en 1993 avec ce fonds pour le financement de la formation professionnelle des médecins, relatives au reversement des excédents financiers à la caisse, entraînerait la nullité de l'ensemble des stipulations conventionnelles du fait de leur indivisibilité et, par voie de conséquence, ouvrirait droit, à son profit, à la restitution des sommes acquittées par elle en application de cette convention  ; qu'en estimant que la caisse ne précisait pas quelles seraient les conséquences pour elle de l'indivisibilité alléguée et qu'ainsi, le moyen étant inopérant, les premiers juges avaient pu se dispenser d'y répondre, la cour administrative d'appel a dénaturé les écritures de la caisse  ; que son arrêt doit, dès lors, être annulé  ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative  ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête d'appel de la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES  ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le tribunal administratif a omis de répondre au moyen, qui n'est pas inopérant, tiré de ce que l'illégalité des stipulations de la convention précitée ouvre droit en raison de leur indivisibilité à la restitution à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES des sommes qu'elle a versées au Fonds d'assurance formation de la profession médicale  ; qu'ainsi, le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 25 janvier 2000 doit être annulé  ;
Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le Fonds d'assurance formation de la profession médicale devant le tribunal administratif de Paris  ;
En ce qui concerne le reversement des excédents de recettes du Fonds d'assurance formation de la profession médicale pour les exercices 1990 à 1995  :
Sur le droit applicable  :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 162-6 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant de la loi du 23 janvier 1990, la convention nationale des médecins  fixe, le cas échéant, les modalités de financement des actions de formation continue des médecins et l'indemnisation ou la rémunération des médecins qui y participent  et qu'aux termes de l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction résultant de la loi du 4 janvier 1993, cette convention détermine notamment  :  3° les objectifs et les modalités d'organisation de la formation médicale continue conventionnelle dont le financement est assuré, d'une part, en ce qui concerne les actions de formation continue par une contribution conventionnelle des médecins et, d'autre part, en ce qui concerne l'indemnisation ou la rémunération des médecins qui y participent par une dotation des caisses (...)   ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 953-1 du code du travail dans sa rédaction résultant de la loi du 31 décembre 1991  :  A compter du 1er janvier 1992, les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non salariées, y compris ceux n'employant aucun salarié, bénéficient personnellement du droit à la formation professionnelle continue./ A cette fin, ils consacrent chaque année au financement des actions définies à l'article L. 950-1 une contribution qui ne peut être inférieure à 0,15 p. 100 du montant annuel du plafond de la sécurité sociale./ Cette contribution (...) est versée soit à un Fonds d'assurance formation visé à l'article L. 961-10, soit à un organisme collecteur visé à l'article L. 952-1. Elle ne peut être versée qu'à un seul de ces organismes. (...) Lorsque les versements visés au troisième alinéa du présent article sont effectués à un Fonds d'assurance formation visé à l'article L. 961-10, la contribution est recouvrée et contrôlée par les organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général de sécurité sociale selon les règles et sous les garanties et sanctions applicables au recouvrement des cotisations personnelles d'allocations familiales (...)   ; qu'aux termes de l'article R. 964-8 du même code, rendu applicable aux Fonds d'assurance formation des non-salariés habilités par le ministre chargé de la formation professionnelle par le décret du 3 mars 1993 pris pour l'application de la loi précitée du 31 décembre 1991  :  Les disponibilités dont un Fonds d'assurance formation peut disposer au 31 décembre d'un exercice déterminé ne peuvent excéder le montant des charges comptabilisées au cours du même exercice./ S'il y a excédent, celui-ci doit être affecté, avant le 30 juin de l'année suivante, au financement d'actions de formation au bénéfice de demandeurs d'emploi sans contrat de travail organisées dans des centres de formation conventionnés dans les conditions prévues par l'article L. 951-1 (3°) du code du travail./ Les excédents non utilisés dans les conditions ci-dessus prévues sont reversés au Trésor avant la même date (...)   ;
Considérant que le dispositif de formation continue issu de l'article L. 162-6 du code de la sécurité sociale, qui trouve son fondement dans un texte spécifique, dont les modalités d'application sont renvoyées à des conventions conclues entre les caisses de sécurité sociale et la profession médicale, qui ne s'applique qu'à cette dernière profession et bénéficie d'un financement assuré à la fois par des contributions conventionnelles des médecins et des dotations des caisses est indépendant du dispositif de droit commun issu, pour les professions libérales, de l'article L. 953-1 du code du travail, qui font bénéficier les membres de ces professions du droit général à la formation professionnelle et trouve son financement dans des cotisations obligatoires recouvrées comme en matière de sécurité sociale  ; qu'il en résulte que les dispositions de l'article R. 964-8 du code du travail, qui prévoient le reversement au Trésor public de l'excédent des ressources non utilisées à des actions de formation, ne s'appliquent qu'aux sommes collectées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (U.R.S.S.A.F.) dans le cadre du dispositif légal de formation continue issu de l'article L. 953-1 du code du travail  ; que ne sont pas soumis à une telle obligation de reversement au Trésor public les excédents, qui sont les seuls en cause dans le présent litige, résultant de la différence entre, d'une part, les sommes versées en application du dispositif conventionnel issu de l'article L. 162-6 du code de la sécurité sociale par les caisses nationales d'assurance maladie auxquelles s'ajoutent les contributions versées à ces caisses par les médecins ayant adhéré à la convention, et, d'autre part, les charges de financement des actions de formation continue des médecins réalisées en application de la convention  ; que le sort de cette dernière catégorie d'excédents est, dans ces conditions, exclusivement régi pour les exercices considérés par les stipulations des conventions passées entre les caisses nationales et le Fonds d'assurance formation et, le cas échéant, les règles ou principes applicables à ces conventions  ;
En ce qui concerne les exercices 1990 à 1993  :
Considérant qu'aux termes de l'article 32 du protocole de financement conclu le 4 juillet 1990 en application de la convention nationale des médecins du 9 mars 1990 dont les effets ont été validés par l'article 16 de la loi du 4 janvier 1993 susvisée,  A l'issue de la dernière année de l'application du présent protocole, au cas où le montant des dépenses réelles du Fonds d'assurance formation serait inférieur au montant versé par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES (...), le Fonds d'assurance formation s'engage à reverser la différence à la caisse (...)  et qu'aux termes de l'article 10 du protocole conclu le 10 mars 1993  :  Au cas où l'état de dépenses visé à l'article 9 ferait apparaître un montant inférieur à celui versé par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES au titre de l'année 1993, le Fonds d'assurance formation s'engage à rétrocéder à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES dans un délai de trois mois à compter du 30 avril 1994 les sommes à due concurrence de cette différence   ; qu'il résulte de ces dispositions que le Fonds est tenu de reverser les sommes qui n'ont pas été affectées à des actions pour lesquelles elles ont été versées  ; que si le Fonds soutient que les excédents constatés en 1990 et 1991 ont été imputés sur les subventions versées par la caisse les années suivantes, il est constant, alors qu'aucun texte ne fixait a priori le montant de la subvention auquel le Fonds pouvait prétendre, que pour l'ensemble de la période considérée, le montant des subventions versées par la caisse a excédé le montant des actions financées par elles de 4 770 559,04 F  ; que si, en outre, le Fonds d'assurance formation soutient que les sommes de l'exercice 1993 devaient être reversées au Trésor public et non à la caisse en application des dispositions de l'article R. 964-8 du code du travail, il résulte de ce qui précède que ces dispositions n'étaient pas applicables à ces sommes  ; que, dans ces conditions, la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES est fondée à émettre un ordre de reversement pour les sommes considérées  ;
En ce qui concerne les exercices 1994 et 1995  :
Considérant qu'aux termes de l'article 4 du protocole conclu le 28 avril 1994 entre la caisse et le Fonds  :  Le Fonds (...) s'engage à présenter à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES un état (...) présentant l'ensemble des sommes qu'il a versées au cours de l'année civile au titre des actions de formation médicale continue (...) Par ailleurs, un état récapitulera les frais de fonctionnement du dispositif de formation médicale continue financé par la contribution conventionnelle. Au cas où ces états feraient apparaître un montant dépensé inférieur à celui versé par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES au titre de la même année, le reliquat sera reporté sur l'exercice suivant (...)  et qu'aux termes de l'article 5 du même protocole  :  Les états visés à l'article 4 doivent être certifiés conformes aux écritures comptables par le commissaire aux comptes. Ils doivent être transmis au plus tard le 30 avril de l'année suivante à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES   ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'approbation par un arrêté interministériel du 3 mars 1995 de l'avenant n° 5 du 27 janvier 1995 à la convention nationale des médecins du 21 octobre 1993, un nouvel organisme a été désigné par les parties à la convention nationale susmentionnée pour gérer les fonds destinés au financement de la formation continue des médecins  ; que, dans ces conditions, la caisse et le Fonds d'assurance formation ont décidé de résilier, à la date du 31 mars 1995, le protocole de financement signé le 28 avril 1994  ; que si celui-ci ne prévoyait pas de reversement par le Fonds des excédents de ressources sur le montant des dépenses justifiées, la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES est fondée à demander, en raison des stipulations précitées du protocole faisant obligation au Fonds de produire les justificatifs du financement des actions de formation des médecins et des frais de fonctionnement du Fonds et prévoyant un report sur l'année suivante des subventions non affectées à des dépenses justifiées, la répétition des sommes correspondant à la différence entre le montant des subventions versées et les dépenses non justifiées  ;
Considérant que faute d'avoir produit les justificatifs mentionnés par le protocole précité, le Fonds d'assurance formation n'est pas fondé à soutenir que ne devrait pas rester à sa charge la dépense d'un montant de 10 659 553,61 F, correspondant selon lui au financement d'actions de formation de deux associations  ; que la circonstance que le Fonds ait engagé une action devant le juge judiciaire à l'encontre de ces associations ne saurait le dispenser de produire les justificatifs demandés  ; qu'il en va de même des dépenses pour les montants respectifs de 3 961 004,85 F correspondant aux frais de fonctionnement du fonds dans les premiers mois de l'année 1995, à défaut de production par celui-ci d'un état certifié conforme aux comptes par le commissaire aux comptes, de 4 933 556,11 F correspondant, d'après le Fonds, aux frais nécessaires à sa liquidation, et auxquels la caisse n'est pas tenue en application du protocole précité, et de 943 000 F, correspondant à la prise en charge par le Fonds en 1994 de l'indemnisation des médecins dont le financement relevait à cette date en application de la loi du 4 janvier 1993 susvisée des caisses primaires d'assurance maladie  ;
Considérant, en revanche, que le Fonds a lancé au début de l'année 1995 un appel d'offres pour la formation continue des médecins au cours de cette année  ; qu'il justifie à ce titre d'un montant de dépenses de 750 000 F  ; que la circonstance que le Fonds n'ait plus été responsable du financement de cette formation à compter de mars 1995 est sans incidence sur les obligations de la caisse, qui n'est pas fondée à contester cette dépense  ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES est seulement fondée à réclamer au Fonds d'assurance formation la somme de 16 691 146,41 F (2 544 548,87 euros) sur les versements effectués entre 1990 et 1995, celui-ci devant être déchargé de la somme de 750 000 F (114 336,76 euros) sur le montant des sommes figurant à ce titre dans l'état exécutoire  ;
En ce qui concerne le reversement des produits financiers nés des excédents de recettes du Fonds d'assurance formation de la profession médicale pour les exercices 1990 à 1995  :
Considérant qu'aucun des protocoles conclus pendant la période considérée entre le Fonds d'assurance formation et la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES n'a prévu le reversement, en cas d'excédents des ressources sur le montant des dépenses justifiées par le Fonds, des produits financiers nés de la gestion de ces excédents  ; que, contrairement à ce que soutient la caisse, aucun principe général ni aucune règle ne prévoit la restitution des sommes produites par une subvention devant elle-même être restituée  ; qu'il y a lieu, en conséquence, de décharger le Fonds d'assurance formation de la somme de 11 049 201,02 F (1 684 439,84 euros) figurant à ce titre dans l'état exécutoire  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le Fonds d'assurance formation de la profession médicale est seulement fondé à demander l'annulation de l'état exécutoire en tant qu'il met à sa charge la somme de 11 799 201,02 F (1 798 776,60 euros)  ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner le Fonds d'assurance formation de la profession médicale à payer à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES la somme qu'elle demande au titre de ces dispositions  ; que celles-ci font obstacle à ce que la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à payer au Fonds la somme qu'il demande au même titre  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en date du 9 mai 2001 et le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 25 janvier 2000 sont annulés.
Article 2  : Le Fonds d'assurance formation de la profession médicale est déchargé de l'obligation de payer la somme de 1 798 776,60 euros au titre de l'état exécutoire délivré à son encontre par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES le 22 avril 1997.
Article 3  : Le surplus des conclusions des requêtes présentées par la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES respectivement devant le Conseil d'Etat et devant la cour administrative d'appel de Paris est rejeté.
Article 4  : Les conclusions du Fonds d'assurance formation tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5  : La présente décision sera notifiée à la CAISSE NATIONALE DE L'ASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES, au Fonds d'assurance formation de la profession médicale et au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.