Conseil d'État · 4 / 6 SSR — 30 septembre 2002

Vu la requête, enregistrée le 28 janvier 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES (MGEC), dont le siège est ... ; la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES (MGEC) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir les décrets n°s 2001-1107 et 2001-1109 en date du 23 novembre 2001 relatifs, pour le premier, aux mutuelles et unions pratiquant des opérations d'assurances et de capitalisation et modifiant le code de la mutualité et, pour le second, au registre national des mutuelles et modifiant le code de la mutualité ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques ;
Vu la directive 92/49/CEE du Conseil des communautés européennes du 18 juin 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie et modifiant les directives 79/239/CEE et 88/357/CEE ;
Vu la directive 92/96/CEE du Conseil des communautés européennes du 10 novembre 1992 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'assurance directe sur la vie, et modifiant les directives 79/267/CEE et 90/619/CEE ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ;
Vu l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité et transposant les directives 92/49/CEE et 92/96/CEE du Conseil des 18 juin et 10 novembre 1992, ratifiée par l'article 7 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel ;
Vu la loi n° 2002-303 du 4 avril 2002, et notamment son article 97 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Picard, Maître des Requêtes-;
- les observations de la SCP Bachellier, Potier de la Varde, avocat de la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES (MGEC),
- les conclusions de Mme Roul, Commissaire du gouvernement ;
Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure consultative :
Considérant qu'aux termes des premier et deuxième alinéas de l'article L. 411-1 du code de la mutualité : "Il est institué un Conseil supérieur de la mutualité. Ce conseil est saisi pour avis par le ministre chargé de la mutualité sur tout projet de texte législatif ou réglementaire relatif au fonctionnement des mutuelles, des unions ou des fédérations, ainsi que sur tout projet de règlement ou directive communautaire ayant le même objet avant son examen par le Conseil des communautés européennes" ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les membres du Conseil supérieur de la mutualité, nommés par arrêté du 6 juin 2001, ont disposé du temps nécessaire pour se prononcer valablement sur les projets de décrets qui leur ont été soumis lors de la séance du conseil qui s'est tenue le 21 juin 2001 ; que le moyen tiré de ce que la procédure consultative n'aurait pas été régulière doit, dès lors, être écarté ;
Sur le moyen tiré de l'insuffisance du délai laissé aux mutuelles pour se conformer aux obligations nouvelles :
Considérant que si la mutuelle requérante soutient que l'intervention tardive des décrets attaqués a réduit illégalement à cinq mois le délai, fixé à un an par l'article 4 de l'ordonnance du 19 avril 2001, imparti aux mutuelles créées avant la publication de l'ordonnance pour se mettre en conformité avec les obligations nouvelles, dès lors que les règles fixées par les décrets étaient nécessaires pour préciser la teneur de ces obligations, il est constant que ce délai a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2002 par l'article 97 de la loi du 4 avril 2002 ; que, dès lors, le moyen manque en fait ;
Sur les moyens tirés de l'incompatibilité des dispositions législatives dont les décrets attaqués font application avec les stipulations de conventions internationales relatives à la liberté d'association :
Considérant qu'aux termes de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association ( ...). 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. Le présent article n'interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l'exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l'administration de l'Etat" ;
Considérant que la mutuelle requérante soutient que les dispositions législatives du code de la mutualité, issues de l'ordonnance du 19 avril 2001, imposant l'inscription au registre prévu à l'article L. 411-1 du code de la mutualité ainsi que l'agrément des mutuelles, y compris celles qui, en raison de leur petite taille, ne sont pas comprises dans le champ d'application des directives européennes transposées par l'ordonnance précitée, seraient incompatibles avec les stipulations précitées de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'avec celles de l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques qui garantissent, dans des termes très proches, la liberté d'association ;
Considérant que les restrictions apportées à l'autonomie des mutuelles par les dispositions relatives au registre national et à l'agrément des mutuelles exerçant une activité d'assurance, trouvent leur fondement dans la loi ; que la raison d'être de telles restrictions repose sur le souci du législateur d'assurer l'information la plus complète possible des personnes qui souhaiteraient adhérer ainsi que d'éviter des irrégularités graves de nature à mettre en péril l'existence même de la mutuelle et, par voie de conséquence, les droits des adhérents ayant cotisé ; qu'eu égard à l'objectif ainsi poursuivi, ces restrictions constituent des mesures nécessaires à la protection des droits d'autrui au sens des stipulations précitées de l'article 11 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ; qu'en raison tant de la justification de ces restrictions que des garanties que prévoit le code de la mutualité et compte tenu de la marge d'appréciation que ces stipulations réservent au législateur national, les dispositions législatives relatives au registre et à l'agrément des mutuelles ne sont, en tout état de cause, pas incompatibles avec les stipulations ci-dessus rappelées de l'article 11 de la convention européenne et de l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques ; que la requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que les décrets attaqués seraient dépourvus de base légale du fait de l'incompatibilité desdites dispositions législatives avec ces stipulations ;
Sur le moyen tiré de ce que les dispositions législatives prévoyant la dissolution de plein droit des mutuelles seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Considérant que si la mutuelle requérante soutient que les dispositions législatives du code de la mutualité, issues de l'ordonnance du 19 avril 2001, prévoyant dans certains cas, pour des raisons étrangères à la solvabilité des mutuelles, la dissolution de plein droit de ces dernières sont incompatibles avec les stipulations de l'article premier du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui garantissent le droit au respect des biens, un tel moyen est inopérant dès lors que les décrets attaqués ne font pas application des dispositions législatives mentionnées ci-dessus ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES n'est pas fondée à demander l'annulation des décrets attaqués ;
Article 1er : La requête de la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES est rejetée.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à la MUTUELLE GENERALE DES EMPLOYES ET CADRES (MGEC), au Premier ministre et au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.