Conseil d'État · 1ERE ET 6EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 1 avril 2005

Vu 1°), sous le n° 262907, la requête, enregistrée le 19 décembre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION REGIONALE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANT, DE L'ADOLESCENT ET DE L'ADULTE (ARSEAA), dont le siège est ... (31081), représentée par son président  ; l'ASSOCIATION REGIONALE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANT, DE L'ADOLESCENT ET DE L'ADULTE demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler le décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu 2°), sous le n° 263052, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 décembre 2003 et 26 avril 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL (UNIFED), dont le siège est ..., représentée par son président en exercice  ; l'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler le décret susmentionné n° 2003-1010 du 22 octobre 2003  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
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Vu 3°), sous le n° 263053, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 décembre 2003 et 21 avril 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES ETABLISSEMENTS ET RESIDENCES PRIVEES POUR PERSONNES AGEES (SYNERPA), dont le siège est ..., représenté par son président en exercice  ; le SYNDICAT NATIONAL DES ETABLISSEMENTS ET RESIDENCES PRIVEES POUR PERSONNES AGEES demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler le décret susmentionné n° 2003-1010 du 22 octobre 2003  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
....................................................................................
Vu les autres pièces des dossiers  ;
Vu le code de l'action sociale et des familles  ;
Vu le code de la sécurité sociale  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Philippe Lafouge, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de L'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL (UNIFED) et autres,
- les conclusions de M. Jacques-Henri Stahl, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que les requêtes n°s 262907, 263052 et 263053 présentées respectivement par l'ASSOCIATION REGIONALE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANT, DE L'ADOLESCENT ET DE L'ADULTE (ARSEAA), l'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL (UNIFED) et le SYNDICAT NATIONAL DES ETABLISSEMENTS ET RESIDENCES PRIVEES POUR PERSONNES AGEES (SYNERPA) tendent à l'annulation du décret du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière, et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, et des établissements mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique  ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision  ;
Sur les interventions  :
Considérant que l'Association haut-saônoise pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte (AHSSEA) et la Fédération médico-sociale des Vosges, dans l'instance n° 262907, et l'Association beaunoise de protection de l'enfance dans l'instance n° 263052 ont intérêt à l'annulation du décret attaqué  ; que leurs interventions sont, par suite, recevables  ;
Sur les conclusions à fin d'annulation du décret  :
En ce qui concerne les moyens dirigés contre l'ensemble du décret ainsi que contre les articles 3, 5, 16 paragraphe I, 20 paragraphes II à V, 23, 27, 29, 32, 55 à 60, 87, 90, 96, 100 à 102 et 104  :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 314-7 du code de l'action sociale et des familles  :  I. Dans les établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1, sont soumis à l'accord de l'autorité compétente en matière de tarification : / 1° Les emprunts dont la durée est supérieure à un an  ; / 2° Les programmes d'investissement et leurs plans de financement  ; / 3° Les prévisions de charges et de produits d'exploitation permettant de déterminer les tarifs de prestations prises en charge par l'Etat, les départements ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que les affectations de résultats qui en découlent. / Les dispositions mentionnées aux 1° et 2° ne sont pas applicables aux établissements visés à l'article L. 342-1. / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions dans lesquelles ces charges, produits et résultats sont retracés dans des comptes distincts, en fonction de la nature des prestations, de leur tarification et de leur financement. / II. Le montant global des dépenses autorisées ainsi que les tarifs des établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1 sont notifiés par l'autorité compétente en matière de tarification, au terme d'une procédure contradictoire, au plus tard soixante jours à compter de la date de notification des dotations mentionnées, selon le cas, aux articles L. 313-8, L. 314-3 et L. 314-4, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. / Les décisions mentionnées aux 1° et 2° du I sont opposables à l'autorité compétente en matière de tarification si celle-ci n'a pas fait connaître son opposition dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. Il en va de même des décisions modificatives concernant les prévisions de charges ou de produits mentionnés au 3° du I qui interviennent après la fixation des tarifs. / III. L'autorité compétente en matière de tarification ne peut modifier que  : / 1° Les prévisions de charges ou de produits insuffisantes ou qui ne sont pas compatibles avec les dotations de financement fixées dans les conditions prévues, selon le cas, aux articles L. 313-8, L. 314-3 et L. 314-4  ; / 2° Les prévisions de charges qui sont manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables en termes de qualité de prise en charge ou d'accompagnement. / La décision de modification doit être motivée. / IV. Les dépenses de l'établissement ou du service imputables à des décisions n'ayant pas fait l'objet des procédures mentionnées au présent article ne sont pas opposables aux collectivités publiques et organismes de sécurité sociale. / V. Les charges et produits des établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1, dont les prestations ne sont pas prises en charge ou ne le sont que partiellement par les collectivités et organismes susmentionnés, sont retracés dans un ou plusieurs comptes distincts qui sont transmis à l'autorité compétente en matière de tarification. / La personne physique ou morale gestionnaire de l'établissement ou du service tient à la disposition de l'autorité compétente en matière de tarification tout élément d'information comptable ou financier relatif à l'activité de l'établissement ou du service, ainsi que tous états et comptes annuels consolidés relatifs à l'activité de la personne morale gestionnaire. / Les dispositions du présent V ne sont pas applicables aux prestations relatives à l'hébergement dans les établissements visés à l'article L. 342-1. / VI. Les budgets des établissements et services sociaux et médico-sociaux peuvent prendre en compte, éventuellement suivant une répartition établie en fonction du niveau respectif de ces budgets, les dépenses relatives aux frais du siège social de l'organisme gestionnaire pour la part de ces dépenses utiles à la réalisation de leur mission dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat   ; qu'aux termes de l'article L. 314-8 du même code  :  Les modalités de fixation de la tarification des établissements et services mentionnés au I de l'article L. 312-1 sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat qui prévoit notamment  : / 1° Les conditions et modalités de la tarification de certains établissements ou services, sous forme de prix de journée, tarifs de prestations ou forfaits journaliers et les modalités de globalisation des financements sous forme de forfaits annuels ou de dotations globales   ; (...) qu'aux termes de l'article L. 314-13 du même code  :  Les modalités d'application du présent chapitre sont déterminées par décret en Conseil d'Etat   ;
Considérant que le contrôle exercé par l'autorité de tarification en matière budgétaire, comptable et financière, tel que défini par le décret attaqué du 22 octobre 2003, concerne essentiellement les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles et les établissements mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique, qui sont tous financés, en totalité ou en partie, par des fonds publics  ; que, si certaines mesures de contrôle s'appliquent aux personnes morales qui gèrent ces établissements ou services, parmi lesquelles notamment les associations, et éventuellement aux autres structures qu'elles gèrent ainsi qu'à des organismes tiers, un tel dispositif, qui trouve sa base légale dans les dispositions législatives précitées du code de l'action sociale et des familles, est justifié par la nécessité d'un contrôle approprié de l'usage qui est fait des fonds publics servant à financer les établissements et services en cause, compte tenu des charges communes et des liens financiers pouvant exister entre ces derniers et les différents organismes mentionnés plus haut  ; que, par suite, les dispositions du décret attaqué relatives aux modalités du contrôle exercé par l'autorité de tarification sur les établissements et services concernés et accessoirement sur les personnes morales qui les gèrent, les autres structures gérées par ces dernières et des organismes tiers, ne sont pas contraires au principe de la liberté d'association  ; qu'elles ne méconnaissent pas davantage le principe de la liberté du commerce et de l'industrie non plus que le droit de propriété  ; que, dès lors, les moyens tirés du défaut de base légale et de la méconnaissance de ces principes, invoqués à l'appui des conclusions dirigées contre les articles ci-dessus mentionnés du décret attaqué doivent être écartés  ;
En ce qui concerne l'article 20, paragraphe I  :
Considérant que l'article 20 n'avait pas à rappeler, s'agissant des modalités de transmission des propositions budgétaires à l'autorité de tarification, les règles définies à l'article 16 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations  ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce qu'il serait entaché d'incompétence négative ne peut être accueilli  ;
En ce qui concerne l'article 21  :
Considérant que le moyen tiré de ce que cet article serait entaché d'illégalité faute de contenir certaines dispositions doit, en tout état de cause, être écarté, dès lors que les dispositions en cause figurent dans la loi  ;
Considérant que le décret a pu, sans méconnaître aucune disposition législative, utiliser le verbe  paraître  aux 3° et 5° de l'article 21  ;
En ce qui concerne l'article 22  :
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'article 22, qui énumère des motifs pouvant justifier les propositions de modifications budgétaires faites par l'autorité de tarification à l'établissement ou au service concerné soit entaché d'une erreur manifeste d'appréciation  ; que, cette énumération n'étant, d'après ses propres termes, pas exhaustive, les requérants, ne sauraient utilement soutenir qu'il aurait dû être fait mention du motif tiré de l'existence d'accords collectifs du travail  ;
En ce qui concerne l'article 34  :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret attaqué  :  L'exercice budgétaire et comptable couvre la période du 1er janvier au 31 décembre d'une même année, sauf dans le cas d'une première mise en exploitation d'un nouvel établissement ou d'une cessation définitive d'activité   ; qu'aux termes de l'article 34 de ce décret  :  Dans le cas où la tarification n'a pas été fixée avant le 1er janvier de l'exercice auquel elle se rapporte, les recettes de tarification de l'établissement ou du service continuent d'être liquidées et perçues dans les conditions applicables à l'exercice précédent, sous réserve des dispositions de l'article 37. / Lorsque la nouvelle tarification entre en vigueur, il est procédé, sur les sommes versées par l'Etat, l'assurance maladie ou les départements financeurs, à une régularisation des versements dus au titre de la période allant du 1er janvier de l'exercice à la date d'effet du nouveau tarif. / Pour les prestations acquittées par l'usager, la régularisation s'effectue dans les conditions prévues par le contrat de séjour ou par le document individuel de prise en charge mentionnées à l'article L. 311-4 du code de l'action sociale et des familles   ;
Considérant qu'en vertu des articles L. 314-1 et L. 314-2 du code de l'action sociale et des familles, la tarification des prestations fournies par les établissements et services mentionnés par le décret attaqué est arrêtée annuellement  ; que, par ailleurs, cette tarification est fixée sur la base des montants limitatifs de crédits pour l'année N, déterminés, selon que le financement est assuré par l'Etat, les organismes d'assurance maladie ou le département, à partir de la loi de finances, de la loi de financement de la sécurité sociale ou du budget du département, votés pour la même année  ; qu'ainsi, et compte tenu, d'une part, des dates auxquelles les crédits disponibles peuvent être déterminés et, d'autre part, des délais inhérents à la procédure de tarification, le législateur a nécessairement entendu permettre que la décision prise par l'autorité de tarification puisse prendre effet à une date antérieure à celle de son intervention  ; que, par suite, en prévoyant à son article 34 que la tarification relative à l'exercice de l'année N prend effet à compter du 1er janvier de cette même année, le décret attaqué n'est pas entaché d'illégalité  ;
En ce qui concerne l'article 37  :
Considérant que les dispositions du premier alinéa de l'article 37 qui prévoient que  dans le cas où les propositions budgétaires n'ont pas été transmises dans les conditions et délais prévus à l'article 20, l'autorité de tarification procède d'office à la tarification  ne constitue en aucune manière une sanction  ; que, dès lors, le moyen tiré d'une atteinte au respect des droits de la défense doit être écarté  ;
En ce qui concerne l'article 46  :
Considérant qu'en vertu des dispositions de l'article 46, l'autorité de tarification peut, en cours d'exercice, modifier d'office le montant approuvé des groupes fonctionnels ou des sections tarifaires dans le cas d'une modification, postérieurement à la fixation du tarif, de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie ou des dotations limitatives de crédit ou pour la prise en compte d'une décision du juge du tarif  ;
Considérant que ni les dispositions de l'article L. 314-7 du code de l'action sociale et des familles, ni le prétendu principe invoqué par les requérants d'intangibilité du tarif annuel ne font obstacle à ce que l'autorité de tarification puisse ainsi apporter d'office, en cours d'exercice, de telles modifications au budget des établissements ou services  ; que, dès lors que ces modifications ne peuvent intervenir que dans la stricte mesure nécessaire à la prise en compte des conséquences sur ce budget des événements extérieurs mentionnés par les dispositions contestées de l'article 46, le moyen tiré de l'atteinte au principe des droits de la défense ne peut qu'être écarté  ;
En ce qui concerne l'article 63  :
Considérant que la disposition de l'article 63 qui a trait à la forme des requêtes présentées devant le juge de la tarification a le caractère d'une règle de procédure  ; qu'elle relève ainsi de la compétence du pouvoir réglementaire  ; que, par ailleurs, elle n'est pas contraire aux exigences d'un procès équitable  ;
Considérant qu'en vertu de l'article 22-1 inséré par le même article dans le même décret, en cas de contestation contentieuse d'une décision de tarification par un moyen tiré de l'illégalité des abattements opérés par l'autorité de tarification sur les dépenses dont la prise en compte lui paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit,  le président de la juridiction invite l'autorité de tarification à présenter, en défense, les orientations sur le fondement desquelles elle a réparti, entre les différents établissements et services de son ressort, les diminutions de crédits rendues nécessaires par le caractère limitatif des dotations, ainsi que les raisons pour lesquelles l'établissement ou service requérant ne répondait pas auxdites orientations   ;
Considérant que ces dispositions qui ont pour objet de permettre le traitement contentieux du litige dans les meilleures conditions, notamment dans le sens d'une plus grande équité, ne sont contraires ni au principe de l'indépendance du juge, ni aux exigences d'un procès équitable  ;
En ce qui concerne l'article 98  :
Considérant que l'article 98 énumère les charges de l'établissement ou du service qui ne peuvent être prises en compte pour la fixation du tarif qu'à la condition que les statuts de l'organisme gestionnaire prévoient, en cas de cessation d'activité de l'établissement ou du service, la dévolution à un autre établissement ou service de certains de leurs avoirs  ; qu'il énonce par ailleurs que ces mêmes statuts doivent prévoir qu'en cas de transformation importante de l'établissement ou du service entraînant une diminution de l'actif de son bilan, il devra être procédé à la dévolution au même bénéficiaire des sommes ou des éléments de patrimoine représentatifs de cette perte d'actif  ;
Considérant que les requérants ne peuvent se prévaloir de ce que ces dispositions ne seraient pas conformes à celles de l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles qui énumère les avoirs qu'un établissement ou un service doit, en cas de fermeture définitive, reverser à une collectivité publique ou à un établissement ou service poursuivant un but similaire, dès lors que l'article 98, qui n'a pas été pris sur le fondement de cet article, trouve sa base légale dans les dispositions précitées des articles L. 314-7, L. 314-8 et L. 314-13 relatifs aux règles budgétaires et à la tarification des établissements et services en cause  ;
Considérant qu'eu égard à la nature et à l'origine des avoirs dont la dévolution doit ainsi être prévue par les statuts en cas de transformation importante de l'établissement ou du service entraînant une diminution de leur actif, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ces dispositions auraient pour conséquence un appauvrissement de l'organisme gestionnaire contraire à l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
En ce qui concerne l'article 99  :
Considérant que l'article 99 prévoit la possibilité pour l'autorité de tarification, en cas de cessation définitive d'activité de l'établissement ou du service, de tenir compte, lors de la fixation du tarif du dernier exercice, du paiement des indemnités de licenciement  ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 122-12 du code du travail, qui prévoient qu'en cas de cessation de l'entreprise, l'employeur a l'obligation de verser, s'il y a lieu, l'indemnité de licenciement, ne font pas obstacle à ce que l'autorité de tarification refuse de prendre en compte les dépenses afférentes au paiement de cette indemnité dans le cas notamment d'une fermeture de l'établissement ou du service résultant d'erreur ou d'irrégularité graves commises dans leur gestion  ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions précitées de l'article 99 auraient dû prévoir non pas une simple possibilité mais l'obligation de prise en compte des dépenses dont s'agit  ;
En ce qui concerne les articles 5, 103 et 105  :
Considérant, en premier lieu, que la circonstance qu'il résulterait de l'article 5 du décret attaqué que la communication des mêmes documents d'information est exigée des établissements, qu'il soient financés par des fonds publics en totalité ou seulement pour une partie, ne constitue pas une atteinte au principe d'égalité  ;
Considérant, en deuxième lieu, que s'il résulte des articles 103 et 105 du décret attaqué que les modalités de détermination des résultats comptables sont différentes pour les organismes à but lucratif et ceux à but non lucratif, cette différence ne constitue pas une violation du principe d'égalité, dès lors que ces deux catégories d'organismes, qui ont des statuts juridiques différents et obéissent à des règles différentes notamment en matière de fiscalité et de cotisations sociales, ne sont pas placées dans la même situation au regard des dispositions critiquées  ;
En ce qui concerne les articles 141 et 146  :
Considérant que l'article 141 détermine les modalités de calcul du résultat comptable d'un service d'aide à domicile par le président du conseil général  ; qu'en vertu de l'article 145, les foyers d'accueil médicalisés mentionnés au 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles et les services dénommés  services d'accompagnement médico-social pour personnes adultes handicapées  bénéficient, d'une part, d'un forfait annuel global de soins fixé par le préfet, d'autre part, d'un tarif journalier afférent à l'accompagnement à la vie sociale et, le cas échéant, à l'hébergement fixé par le président du conseil général  ; que l'article 146 énonce que, pour la fixation du forfait global annuel de soins, le préfet établit, dans la limite d'un forfait plafond fixé par arrêté ministériel, le montant d'un forfait journalier afférent aux soins et que le plafond annuel global est égal au forfait journalier multiplié par le nombre prévisionnel de journées de l'établissement ou du service  ;
Considérant, d'une part, qu'il ne résulte pas des dispositions contestées de l'article 141 qu'elles auraient pour effet de faire supporter des charges supplémentaires aux départements en méconnaissance du principe de la libre administration des collectivités territoriales  ; que d'autre part, ce même principe ne peut utilement être invoqué pour critiquer les dispositions de l'article 146 dès lors que le forfait global des soins mentionné à l'article 145 est, d'après les termes mêmes de cet article, supporté par l'assurance maladie et non par les départements  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des articles qu'ils contestent du décret du 22 octobre 2003  ; que, par voie de conséquence, doivent être rejetées leurs conclusions tendant à ce que des sommes soient mises à la charge de l'Etat au titre des frais engagés par eux et non compris dans les dépens  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : Les interventions de l'Association haut-saônoise pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte (AHSSEA), de la Fédération médico-sociale des Vosges et de l'Association beaunoise de protection de l'enfance sont admises.
Article 2  : Les requêtes présentées respectivement par l'ASSOCIATION REGIONALE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANT, DE L'ADOLESCENT ET DE L'ADULTE (ARSEAA), l'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL (UNIFED) et le SYNDICAT NATIONAL DES ETABLISSEMENTS ET RESIDENCES PRIVEES POUR PERSONNES AGEES (SYNERPA) sont rejetées.
Article 3  : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION REGIONALE POUR LA SAUVEGARDE DE L'ENFANT, DE L'ADOLESCENT ET DE L'ADULTE (ARSEAA), à l'UNION DES FEDERATIONS ET SYNDICATS NATIONAUX D'EMPLOYEURS SANS BUT LUCRATIF DU SECTEUR SANITAIRE, MEDICO-SOCIAL ET SOCIAL (UNIFED), au SYNDICAT NATIONAL DES ETABLISSEMENTS ET RESIDENCES PRIVEES POUR PERSONNES AGEES (SYNERPA), à l'Association haut-saônoise pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte (AHSSEA), à la Fédération médico-sociale des Vosges, à l'Association beaunoise de protection de l'enfance et au ministre des solidarités, de la santé et de la famille.