Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 20 avril 2005

Vu, 1° sous le n° 271216, la requête enregistrée le 13 août 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, BP 505 à Crest (26401 cedex), représentée par son président M. Michel Vendeville ; l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du ministre de l'écologie et du développement durable et du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales du 12 août 2004 autorisant la destruction de loups pour l'année 2004 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 271218, la requête enregistrée le 16 août 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association CONVENTION VIE ET NATURE POUR UNE ECOLOGIE RADICALE, dont le siège social est Francbaudie, à Veyrines de Vergt (24380), représentée par son président M. Gérard Charollois ; l'association CONVENTION VIE ET NATURE POUR UNE ECOLOGIE RADICALE demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 12 août 2004 autorisant la destruction de loups pour l'année 2004 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu, 3° sous le n° 271268, la requête enregistrée le 17 août 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, dont le siège social est 39, boulevard Berthier à Paris (75847 cedex 17), représentée par son président M. Serge Balais ; la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 12 août 2004 autorisant la destruction de loups pour l'année 2004 ;
2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu, 4° sous le n° 271339, la requête enregistrée le 18 août 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, dont le siège social est au Muséum national d'Histoire naturelle, 57 rue Cuvier à Paris (75231 cedex 05), représentée par M. Bernard Busson ; l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 12 août 2004 autorisant la destruction de loups pour l'année 2004 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979 ;
Vu la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu l'arrêté du 17 avril 1981 modifié, fixant les listes des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Henrard, Auditeur,
- les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes présentées par l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, l'association CONVENTION VIE ET NATURE POUR UNE ECOLOGIE RADICALE, la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX et l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT tendent à l'annulation du même arrêté interministériel ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : « Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non  domestiques (...) sont interdits: 1° (...) la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou (...) leur transport, leur colportage, leur mise en vente, leur vente ou leur achat (...) » ; que l'article L. 411-2 du même code dispose : « Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des espèces animales protégées ; 2° La durée des interdictions permanentes ou temporaires prises en vue de permettre la reconstitution des populations naturelles en cause ou de leurs habitats ainsi que la protection des espèces animales pendant les périodes ou les circonstances où elles sont particulièrement vulnérables (...) » ; que selon l'article R. 211-1, pris pour l'application de cette disposition, la liste prévue à l'article L. 411-2 est établie par arrêtés conjoints du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ; que selon l'article R. 211-3 : « Pour chaque espèce, les arrêtés interministériels prévus à l'article R. 211-1 précisent : 1° La nature des interdictions (...) qui sont applicables ; 2° La durée de ces interdictions, les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent » ;
Considérant que l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire national, pris pour l'application de ces dispositions, fait figurer le loup parmi les espèces protégées depuis sa modification par un arrêté du 10 octobre 1996 ; que, toutefois, le second alinéa du même article dispose que : « (...) à condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle, une autorisation de capture ou d'enlèvement peut être accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature, pour prévenir des dommages importants aux cultures ou au bétail, ou dans l'intérêt de la sécurité publique, ou pour assurer la conservation de l'espèce elle-même » ;
Considérant que les associations requérantes demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 12 août 2004 du ministre de l'écologie et du développement durable et du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales autorisant, à compter de la date de son entrée en vigueur et jusqu'au 31 décembre 2004, la destruction de loups dans la limite de quatre individus, ou trois dans l'hypothèse où les trois premiers animaux éliminés seraient des femelles, dans les départements des Alpes-Maritimes, des Alpes-de-Haute-Provence et des Hautes-Alpes ;
Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté interministériel attaqué aurait été signé par des autorités incompétentes manque en fait, dès lors que le directeur de la nature et des paysages et le directeur général de l'alimentation disposaient de délégations régulières, respectivement prises par arrêtés ministériels du 9 avril 2004 publié au Journal officiel du 21 avril 2004 et du 26 février 2003 publié au Journal officiel du 7 mars 2003 ;
Considérant que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, compétents en application de l'article R. 211-1 du code de l'environnement pour fixer par arrêtés conjoints la liste des espèces protégées, sont tenus par l'article R. 211-3 du même code de préciser à cette occasion la nature des interdictions applicables à ces espèces, leur durée et les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent ; que s'il ressort des mêmes dispositions que les ministres sont également compétents pour prévoir, dans un but d'intérêt général, des dérogations à ces interdictions, ils doivent alors en préciser la nature, la durée et les parties du territoire ou les périodes de l'année où elles s'appliquent ; qu'en l'espèce, en excluant des trois départements concernés par l'autorisation de destruction des loups les zones centrales des parcs nationaux et les réserves naturelles nationales et en limitant les tirs aux zones dans lesquelles, soit les dommages causés par les loups restent importants malgré les mesures de protection mises en place, soit la mise en place de moyens de protection efficaces contraint fortement les conditions d'exploitation au point de remettre en cause le fonctionnement des systèmes pastoraux les plus adaptés, les ministres, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, n'ont pas méconnu l'étendue de la compétence que leur confient les articles R. 211-1 et suivants du code de l'environnement, s'agissant notamment de la délimitation géographique de la dérogation apportée à la protection du loup ;
Considérant que le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du Conseil national de protection de la nature doit être écarté dès lors, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil était régulièrement composé lors de sa séance du 4 mai 2004, en deuxième lieu, que la circonstance que cet avis, qui est un avis simple, ait été négatif est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, en troisième lieu, que cet avis n'avait pas à revêtir une forme matérielle précise et que, dès lors, le débat et le vote qui l'a suivi satisfont à l'exigence posée par l'alinéa 2 de l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, en quatrième lieu, que les ministres n'étaient pas tenus de soumettre le texte même de l'arrêté envisagé à la délibération du Conseil, dès lors que celui-ci s'était prononcé sur les questions faisant l'objet de ses dispositions ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la Convention de Berne :
Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les stipulations de la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979, ne peut être utilement invoqué dès lors que les stipulations de cette convention créent seulement des obligations  entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne ;
Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la directive « Habitats » et de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 :
Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite « Habitats » : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) » ; que le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive ; que l'article 16 de la même directive prévoit que : « 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ; c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique (...) » ; qu'il appartient aux autorités administratives nationales, sous le contrôle du juge, d'exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi en leur donnant, dans tous les cas où elle se trouve dans le champ d'application d'une règle communautaire, une interprétation qui soit conforme au droit communautaire ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des pièces du dossier que le nombre d'ovins tués par des loups dans l'arc alpin et ayant donné lieu à indemnisation s'est élevé à 2726 animaux en 2002 et 2177 animaux en 2003 ; qu'ainsi, la condition posée par l'article 16 de la directive et l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 pour déroger à la protection du loup, tenant à l'existence de dommages importants au bétail, doit être regardée comme remplie dès lors que ces chiffres, qui représentent environ 10 % des morts accidentelles d'ovins, établissent l'existence d'une perturbation de grande ampleur apportée aux activités pastorales de la région ;
Considérant, en deuxième lieu, que si les mêmes textes subordonnent également la destruction des loups à la condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour prévenir les dommages importants au bétail, il ressort des pièces du dossier que les alternatives possibles, soit pour protéger les troupeaux, comme le gardiennage et le regroupement nocturne, soit pour éloigner les loups, comme l'effarouchement et le détournement vers des territoires moins sensibles, ont déjà été mises en oeuvre, à des degrés divers, par les pouvoirs publics et ne permettent pas d'assurer un équilibre satisfaisant entre les intérêts publics en présence, en matière sociale et économique d'une part, de protection de l'environnement d'autre part ;
Considérant, en troisième lieu, que l'article 16 de la directive et l'article 3 ter de l'arrêté subordonnent la destruction du loup au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle ; que cette condition doit être interprétée comme faisant obstacle à un prélèvement dont l'importance serait susceptible de menacer le maintien des effectifs de la population de loups sédentarisée en France ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les quatre animaux visés par la mesure de destruction attaquée représentaient, à la date de cette décision, environ 10% du nombre minimum estimé de loups sédentarisés en France, compris entre 29 à 36 individus en 2002 et entre 37 et 41 individus en 2003 ; que la note technique de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, rédigée au mois de mars 2004 en vue de l'élaboration du « plan loup 2004-2008 », établissait la possibilité d'un prélèvement du même ordre en se fondant sur les prévisions moyennes de peuplement exposées dans une étude de 2003 de deux chercheurs du CNRS ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, les principales hypothèses sur lesquelles reposaient ces prévisions et notamment le taux d'accroissement de la population de loups avaient été infirmées ; qu'ainsi l'arrêté attaqué n'est pas, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, de nature à menacer le maintien des effectifs de la population de loups sédentarisée en France ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la mesure attaquée de destruction des loups, compte tenu notamment de la limitation du prélèvement à quatre individus, ne méconnaît ni les objectifs de la directive « Habitats », ni l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 ni, en tout état de cause, le principe de précaution énoncé à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;
Sur les autres moyens des requêtes :
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, l'arrêté attaqué, d'une part, exclut du territoire des trois départements concernés par l'autorisation de destruction des loups les zones centrales des parcs nationaux et les réserves naturelles nationales, d'autre part, limite les tirs aux zones dans lesquelles, soit les dommages causés par les loups restent importants malgré les mesures de protection mises en place, soit la mise en place de moyens de protection efficaces contraint fortement les conditions d'exploitation au point de remettre en cause le fonctionnement des systèmes pastoraux les plus adaptés ; qu'il suit de là que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le périmètre concerné par les mesures de destruction serait excessivement large et à ce titre, entaché d'erreur d'appréciation ;
Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué ferait une inexacte application des dispositions communautaires et de droit interne citées ci-dessus dès lors qu'il ne serait pas de nature à prévenir les dommages au bétail et, ainsi, ne répondrait à aucun intérêt public, n'est assorti d'aucun élément de nature à établir l'inefficacité de la mesure de destruction envisagée ; qu'il suit de là que le moyen doit être écarté ;
Considérant que l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT soutient que l'arrêté attaqué serait illégal, dès lors qu'il chargerait les lieutenants de louveterie, compétents en application de l'article L. 427-1 du code de l'environnement pour concourir à la lutte contre les animaux nuisibles, de procéder à la destruction des loups qui appartiennent à une espèce protégée ; que ce moyen doit être écarté en tout état de cause, dès lors que l'article L. 427-1 ne fait pas obstacle à ce que de nouvelles attributions soient confiées aux lieutenants de louveterie par le pouvoir réglementaire ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté interministériel attaqué ; que leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être également rejetées ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, de l'association CONVENTION VIE ET NATURE POUR UNE ECOLOGIE RADICALE, de la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX et de l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, à l'association CONVENTION VIE ET NATURE POUR UNE ECOLOGIE RADICALE, à la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, à l'association FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, au ministre de l'écologie et du développement durable et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité.