Conseil d'État · 9EME ET 10EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 7 juillet 2004

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 5 août et 6 décembre 1999 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE BANQUE REGIONALE D'ESCOMPTE ET DE DEPOT (B.R.E.D.), dont le siège est ..., représentée par son président-directeur général en exercice  ; la SOCIETE BANQUE REGIONALE D'ESCOMPTE ET DE DEPOT (B.R.E.D.) demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 20 mai 1999 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a, sur recours du ministre de l'équipement, des transports et du tourisme, d'une part, annulé le jugement du 6 octobre 1994 du tribunal administratif de Paris lui accordant la décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols à laquelle elle a été assujettie par décision du 2 novembre 1989 au titre des travaux autorisés par un permis de construire délivré le 7 août 1989 par le maire de Paris en vue de la transformation de locaux sis ..., et d'autre part, remis intégralement à sa charge cette participation d'un montant de 583 450 F  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le premier protocole additionnel à cette convention  ;
Vu le code de l'urbanisme  ;
Vu la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de Mme Julie Burguburu, Auditeur,
- les observations de la SCP Lesourd, avocat de la SOCIETE BANQUE REGIONALE D'ESCOMPTE ET DE DEPOT (B.R.E.D.),
- les conclusions de M. Laurent Vallée, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme  : La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande et avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du préfet pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme. / Cette autorité est substituée au responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat. / Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précise le cas échéant les modalités techniques d'application du présent article  ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'en raison des travaux autorisés par un permis de construire délivré le 7 août 1989 en vue de la transformation de locaux ..., la SOCIETE BANQUE REGIONALE D'ESCOMPTE ET DE DEPOT (B.R.E.D.) a été assujettie à une participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols d'un montant de 583 450 F (88 946 euros) par une décision du 2 novembre 1989 du maire de Paris, habilité à asseoir et à liquider cette participation par l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984, pris pour l'application de l'article R. 424-1 précité du code de l'urbanisme  ; que, par un jugement du 6 octobre 1994, le tribunal administratif de Paris a déchargé la SOCIETE B.R.E.D. de cette participation, pour un motif tiré de la publicité insuffisante dont l'arrêté du 30 mars 1984 aurait fait l'objet  ; que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Paris a annulé ce jugement et remis à la charge de la société requérante la participation contestée, en se fondant sur les dispositions de l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 en vertu duquel sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières, les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984 en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité  ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête  :
Considérant que la SOCIETE B.R.E.D. a soutenu en première instance et devant le juge d'appel que la participation contestée était dépourvue de fondement légal en raison de l'irrégularité qui avait affecté la désignation des représentants du département de Paris au sein de la commission de travail chargée d'élaborer le plan d'occupation des sols de Paris approuvé le 20 octobre 1989 et notamment son article U.H. 14, fixant le coefficient d'occupation des sols dans la zone contestée  ; qu'en écartant le moyen au motif qu'il n'était pas allégué devant elle que cette irrégularité, dont elle admettait l'existence, ait eu une influence sur la légalité des dispositions qui constituait le fondement de la participation contestée, la cour administrative d'appel de Paris a dénaturé les écritures de la société requérante  ; qu'il y a lieu d'annuler son arrêt pour ce motif  ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative  ;
Considérant que, pour écarter l'application des dispositions précitées de la loi du 29 décembre 1997, qui font obstacle à ce qu'elle puisse se prévaloir de la publicité insuffisante dont l'arrêté du 30 mars 1984 aurait fait l'objet, la société requérante soutient que ces dispositions sont incompatibles avec l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'avec l'article 1er de son premier protocole additionnel  ;
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle  ; que cet article ne peut être utilement invoqué devant le juge de l'impôt qui, en l'absence de contestation propre aux pénalités, ne statue pas en matière pénale et ne tranche pas des contestations sur des droits et obligations à caractère civil, quand bien même il fait application d'une législation ayant pour effet de priver rétroactivement le contribuable de la possibilité d'obtenir la décharge d'une imposition  ; que la société requérante, qui n'a été astreinte au paiement d'aucune pénalité fiscale, ne saurait utilement invoquer la circonstance que l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 n'a pas explicitement réservé le cas des sanctions fiscales pour écarter l'application de ses dispositions  ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  : Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes  ; qu'il résulte des termes mêmes de ces stipulations que le droit au respect de ses biens reconnu à toute personne physique ou morale ne porte pas atteinte au droit de chaque Etat de mettre en oeuvre les lois qu'il juge nécessaires pour assurer le paiement des impôts  ; que l'article 31 de la loi du 29 décembre 1997 a pour seul objet de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'impôt le moyen tiré de ce que l'arrêté du 30 mars 1984, bien qu'inséré en caractères apparents dans un des journaux quotidiens du département de Paris et publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de Paris et de la préfecture de police, n'aurait pas fait l'objet d'une publicité suffisante faute d'un affichage dans les locaux de la préfecture et de la mairie de Paris  ; qu'ainsi, cette loi a pour effet de permettre le paiement de taxes d'urbanisme mises à la charge de contribuables qui remplissaient toutes les conditions de fond pour y être assujettis, et qu'elle ne prive pas de la possibilité de contester l'impôt par tout autre moyen de procédure ou de fond  ; que, dès lors, dans les circonstances de l'espèce, la loi du 29 décembre 1997 ne saurait être regardée, compte tenu de son objectif et de sa portée, comme méconnaissant le respect dû aux biens du contribuable en vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Considérant, dès lors, que la société requérante n'est pas fondée à demander que l'application de la loi du 29 décembre 1997 soit écartée  ; que, par suite, le motif tiré de l'incompétence du maire de Paris pour asseoir et liquider les taxes contestées, sur lequel le tribunal administratif de Paris s'est fondé pour prononcer leur décharge, ne peut être maintenu  ;
Considérant toutefois qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société requérante à l'appui de sa demande en décharge  ;
Sur la régularité de la procédure d'imposition  :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958  : La loi est votée par le Parlement. La loi fixe les règles concernant  : (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures  ; qu'il appartient au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures qui sont nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles dès lors que ces mesures ne mettent en cause aucune des règles ni aucun des principes fondamentaux placés dans le domaine de la loi par l'article 34 de la Constitution  ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, les mesures prévues par l'article R. 424-1 précité ne portent atteinte ni à la libre administration des collectivités locales, ni à la compétence fiscale du législateur  ; que le moyen tiré de ce que cet article excéderait les limites fixées par la Constitution au pouvoir réglementaire doit donc être rejeté  ;
Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de l'article R. 424-1 précité étaient suffisamment précises pour être applicables dès l'entrée en vigueur du décret susvisé du 30 décembre 1983 qui les a introduites dans le code de l'urbanisme, et sans que fût nécessaire la publication de l'arrêté auquel son troisième alinéa ne renvoie que le cas échéant dans le but de fixer ses modalités techniques d'application  ; que, contrairement à ce que soutient la société requérante, le préfet de Paris pouvait donc, par un acte prenant effet le 1er avril 1984 sous réserve de l'accomplissement des formalités de publicité nécessaires, déléguer les compétences qu'il détenait pour asseoir et liquider la participation contestée, sans attendre l'entrée en vigueur, le 26 juin 1984, de l'arrêté ministériel du 26 avril 1984 pris en application du troisième alinéa de l'article R. 424-1  ;
Considérant, en troisième lieu que, contrairement aux allégations de la société requérante, le fait générateur de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols ne réside pas dans une infraction  ; que le moyen tiré de ce que l'assujettissement à cette participation ne pouvait légalement être confié au maire de Paris doit donc, en tout état de cause, être écarté  ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 332-3 du code de l'urbanisme  : La valeur du mètre carré du terrain est déclarée à l'occasion de la demande de permis de construire dans les conditions définies à l'article R. 333-4. Elle est contrôlée par le directeur des services fiscaux selon les modalités indiquées par cet article  ; qu'aux termes de l'article R. 333-4 du même code  : (...) Le directeur des services fiscaux est consulté par le service chargé de l'instruction de la demande de permis de construire en vue d'émettre un avis sur la déclaration de la valeur du mètre carré de terrain souscrite par l'auteur de cette demande. Cet avis doit être émis par le directeur des services fiscaux dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande d'avis. Il constitue l'estimation administrative... Si le directeur des services fiscaux retient une valeur différente de celle que l'intéressé a déclarée, celui-ci en est informé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par le service chargé de l'instruction de la demande du permis de construire... En cas de désaccord entre le directeur des services fiscaux et le pétitionnaire sur la valeur du terrain, la juridiction compétente en matière d'expropriation est saisie, à l'initiative de la partie la plus diligente, par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. Celle-ci statue selon la procédure prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique  ;
Considérant qu'aux termes du II de l'article 50 de la loi du 30 décembre 1998 portant loi de finances rectificative pour 1998  : Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions mentionnées à l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales, assises et liquidées avant la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'absence de signature ou de l'incompétence du signataire de l'avis d'imposition ou de l'incompétence du signataire du titre de recette  ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la requérante ne peut utilement invoquer dans le présent litige les stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour écarter l'application de ces dispositions  ; que, dans les circonstances de l'espèce, les dispositions de l'article 50 de la loi du 30 décembre 1998, qui ont pour seul effet de permettre le paiement de taxes d'urbanisme mises à la charge de redevables qui remplissaient toutes les conditions de fond pour y être assujettis et qu'elles ne privent pas de la possibilité de contester l'impôt par d'autres moyens de procédure et de fond, ne sauraient être regardées, compte tenu de leur objectif et de leur portée, comme méconnaissant le respect dû aux biens du contribuable en vertu des stipulations du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ; qu'il y a lieu, dès lors, d'écarter comme inopérant le moyen tiré de ce que l'avis émis par le directeur des services fonciers de Paris en application de l'article R. 333-4 du code de l'urbanisme aurait été signé par un agent incompétent  ;
Considérant, en cinquième lieu, que si le cinquième alinéa de l'article R. 421-15 du code de l'urbanisme dispose que  : Tous services... qui n'ont pas fait connaître leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis, sont réputés avoir émis un avis favorable, ce texte ne concerne que les avis émis sur le projet de construction, et non les interventions concourant à la fixation des bases de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols, qui sont étrangères au respect des règles de construction  ; que la SOCIETE B.R.E.D. n'est donc pas fondée à soutenir que l'administration doit être réputée avoir acquiescé à la valeur qu'elle avait indiquée dans sa demande  ;
Considérant, en sixième lieu, que la participation mise à la charge de la SOCIETE B.R.E.D. a été établie conformément aux déclarations opérées par cette société dans sa demande de permis de construire  ; qu'il y a donc lieu d'écarter comme inopérant le moyen tiré du fait que l'établissement de cette imposition n'aurait pas respecté la procédure contradictoire prévue par l'article L. 55 du livre des procédures fiscales en cas d'insuffisance, d'inexactitude, d'omission ou de dissimulation dans la déclaration des éléments servant de base au calcul des sommes dues par le contribuable  ;
Sur la légalité des dispositions du plan d'occupation des sols fondant la participation contestée  :
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, issu de la loi du 9 février 1994, entrée en vigueur le 12 février de la même année  : L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause  ; que ces dispositions sont opposables dans le contentieux des participations fiscales prévues par le code de l'urbanisme  ; qu'en instaurant un délai de prescription à l'expiration duquel il n'est plus possible de contester par voie d'exception la légalité externe du plan d'occupation des sols, elles ne méconnaissent, en tout état de cause, ni le principe d'équité mentionné à l'article 6 précité de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni l'article 13 de cette convention, aux termes duquel  : Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale  ; que, dans le silence de la loi, le point de départ du délai de six mois institué par l'article L. 600-1 doit, en ce qui concerne les documents d'urbanisme ayant pris effet avant l'adoption de cet article, être fixé à la date de son entrée en vigueur, soit le 12 février 1994  ; que la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués par voie d'exception à l'encontre d'un document d'urbanisme s'apprécie vice par vice, en sorte que le redevable ne peut se prévaloir, à l'encontre d'un plan d'occupation des sols approuvé avant l'entrée en vigueur de la loi du 9 février 1994, d'un vice de forme qu'il n'aurait pas invoqué, devant le juge ou devant l'administration, avant le 13 août 1994  ; qu'il y a lieu, par suite, d'écarter comme irrecevables les moyens contestant la régularité de la procédure d'adoption du plan d'occupation des sols de Paris présentés pour la première fois en appel et tirés, d'une part de l'insuffisance du rapport de présentation et, d'autre part, de l'irrégularité de l'arrêté municipal du 16 juin 1986 portant fixation de la liste des personnes associées à la révision du plan d'occupation des sols de Paris  ;
Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article R. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce  : Le conseil municipal... arrête le projet de plan d'occupation des sols. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, sur leur demande, aux communes limitrophes (...). Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après la transmission du projet de plan  ; à défaut ces avis sont réputés favorables  ; que si, dans certaines communes limitrophes, le conseil municipal n'a pas délibéré dans ce délai de trois mois et si son avis est par suite réputé favorable, ni cette circonstance, ni l'envoi par le maire de ces communes d'une lettre mentionnant ses observations sur le projet de plan ne sont de nature à entacher la régularité de la procédure de révision du plan d'occupation des sols  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce  : Le plan d'occupation des sols est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune... Sont associés à cette élaboration l'Etat et, à la demande et dans les formes que la commune... détermine, la région, le département...  ; qu'il résulte de l'article R. 123-3 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce  : L'établissement du plan d'occupation des sols est prescrit par délibération du conseil municipal. Cette délibération fixe les modalités de l'association des personnes publiques autres que l'Etat à l'élaboration du plan d'occupation des sols  ; qu'aux termes de l'article R. 123-6 du même code, dans sa rédaction applicable aux faits de l'espèce  : La délibération prescrivant l'établissement du plan d'occupation des sols est notifiée par le maire aux présidents du conseil régional et du conseil général des régions et départements concernés... Dans un délai de deux mois à compter de la transmission de cette délibération, les présidents du conseil régional, du conseil général... font connaître au maire s'ils veulent être associés à l'élaboration du plan d'occupation des sols selon les modalités prévues à l'article R. 123-3 et, dans l'affirmative, désignent à cet effet leurs représentants...  ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'en application de l'article R. 123-3 précité, le conseil de Paris siégeant en formation de conseil municipal a adopté le 25 novembre 1985 une délibération prescrivant la poursuite de la révision totale du plan d'occupation des sols de la ville et institué à cet effet, une commission de travail composée, notamment, de cinq représentants du conseil de Paris, siégeant en formation de conseil général  ; qu'ayant décidé, en sa qualité de président du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général, d'associer le département à l'élaboration du plan d'occupation des sols conformément aux dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, le maire de Paris a pu, sans entacher la procédure d'une irrégularité substantielle, recueillir sous la forme d'un vote à main levée l'approbation du conseil de Paris siégeant en formation de conseil général sur le nom des cinq élus par lesquels il avait choisi de se faire représenter dans la commission créée par la délibération du 25 novembre 1985  ;
Considérant que si la SOCIETE B.R.E.D. soutient que les dispositions de l'article UH 5 du plan d'occupation des sols de Paris seraient illégales, cette circonstance, à la supposer établie, serait sans incidence sur la légalité des dispositions du plan d'occupation des sols qui servent de fondement légal à la participation contestée  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'équipement, des transports et du logement est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a accordé à la SOCIETE B.R.E.D. la décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols à laquelle elle a été assujettie à raison des travaux autorisés en vue de la transformation de locaux situés ...  ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SOCIETE B.R.E.D. demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : L'arrêt du 20 mai 1999 de la cour administrative d'appel de Paris et le jugement du tribunal administratif de Paris du 6 octobre 1994 sont annulés.
Article 2  : La participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol d'un montant de 583 450 F (88 946 euros) à laquelle la SOCIETE B.R.E.D. a été assujettie est remise intégralement à sa charge.
Article 3  : Les conclusions de la SOCIETE B.R.E.D. relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4  : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE BANQUE REGIONALE D'ESCOMPTE ET DE DEPOT (B.R.E.D.) et au ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.