Conseil d'État · 7ème et 2ème sous-sections réunies — 16 novembre 2005

Vu, 1°) sous le n° 262360, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 3 et 18 décembre 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour MM. Jean-Paul et Bruno ZY, agissant au nom des coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les Fils de Madame Géraud, demeurant ... ; MM. ZY demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 18 novembre 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a ramené à 1 200 000 euros la provision de 1 800 000 euros que le juge des référés du tribunal administratif de Melun a, sous réserve de la constitution d'une garantie bancaire à hauteur de 500 000 euros, condamné la commune de Nogent-sur-Marne à leur verser au titre de l'enrichissement sans cause dont a bénéficié cette commune du fait de la nullité du traité de concession de l'exploitation du stationnement payant dont étaient titulaires les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les fils de Madame Géraud et de la faute commise par le maire de cette commune en passant ce traité dans des conditions irrégulières ;
2°) réglant l'affaire au titre de la procédure de référé engagée par eux, de faire droit à leur appel incident et de condamner la commune de Nogent-sur-Marne à leur verser une provision de 5 200 000 euros au titre des dépenses utiles exposées par eux sans subordonner ce versement à la constitution d'une garantie ;
Vu, 2°) sous le n° 263709, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 janvier et 3 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à l'hôtel de ville, square d'Estienne-d'Orves à Nogent-sur-Marne (94130) ; la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 18 novembre 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a ramené à 1 200 000 euros la provision de 1 800 000 euros que le juge des référés du tribunal administratif de Melun l'a, sous réserve de la constitution d'une garantie bancaire à hauteur de 500 000 euros, condamnée à verser à MM. Jean-Paul et Bruno ZX, agissant au nom des coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les Fils de Madame Géraud, au titre de l'enrichissement sans cause dont elle a bénéficié du fait de la nullité du contrat de concession de l'exploitation du stationnement payant dont étaient titulaires les coïndivisaires et de la faute qu'a commise son maire en passant ce contrat dans des conditions irrégulières ;
2°) réglant l'affaire au titre de la procédure de référé engagée par MM. ZX, de rejeter intégralement la demande de provision présentée par eux ;
3°) de mettre à la charge de MM. ZX la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des communes ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le livre des procédures fiscales ;
Vu la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 modifiée ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Julien Boucher, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Choucroy, Gadiou, Chevallier, avocat de MM. ZY et de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE,
- les conclusions de M. Didier Casas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de MM. ZY et de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE tendent à l'annulation d'un même arrêt ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par une même décision ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie;
Considérant que, par une ordonnance du 21 juin 2002, le juge des référés du tribunal administratif de Melun, statuant sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, a, après avoir constaté la nullité du traité de concession passé le 28 mars 1991 entre la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE et les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les fils de Madame Géraud pour l'exploitation du stationnement payant dans cette commune, condamné cette dernière à verser à MM. ZY, agissant au nom des coïndivisaires, une provision de 1 800 000 euros, sous réserve de la constitution par eux d'une garantie bancaire à hauteur de 500 000 euros ; que, par un arrêt du 18 novembre 2003, la cour administrative d'appel de Paris, saisie par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, a ramené cette somme à 1 200 000 euros ; que MM. ZY, d'une part, et la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, d'autre part, se pourvoient en cassation contre cet arrêt ;
Considérant qu'aux termes de l'article premier de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (...) ; qu'aux termes de l'article 2 de la même loi : La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement (...) ; qu'en relevant, pour écarter l'exception de prescription quadriennale opposée par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE à la demande de provision présentée par MM. ZY sur un terrain quasi-contractuel, que M. Jean-Paul ZX, en sa qualité de président-directeur général de la société Les Fils de Madame Géraud, avait demandé à la commune, par lettre du 15 juillet 1996, la régularisation de leurs relations financières, alors que cette lettre, qui n'émettait aucune prétention relative à la créance en cause mais se bornait à faire état des discussions alors en cours en vue de la passation d'un avenant au traité de concession, ne pouvait être regardée comme une demande de paiement ou une réclamation au sens des dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, la cour administrative d'appel de Paris a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis ; que la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE est fondée à demander, pour ce motif, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête, l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il statue sur la demande de provision des consorts ZY ; qu'il n'y a pas lieu, dès lors, de statuer sur les conclusions aux mêmes fins de la requête de MM. ZY ;
Considérant qu'il y a lieu, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de régler l'affaire, dans les limites de la cassation prononcée, au titre de la procédure de référé engagée par les consorts ZY ;
Considérant que, si l'ordonnance de référé accordant ou refusant une provision en application des dispositions précitées de l'article R. 541-1 du code de justice administrative est rendue à l'issue d'une procédure particulière, adaptée à la nature de la demande et à la nécessité d'une décision rapide, le juge des référés du tribunal administratif de Melun n'a pu, sans méconnaître le caractère contradictoire de l'instruction, statuer sans avoir communiqué à la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE le mémoire en réplique présenté devant lui le 28 mai 2002 par MM. ZY, dès lors que ce mémoire, produit après que la commune eut, dans son mémoire en défense, invoqué la nullité du traité de concession, comportait une demande nouvelle, fondée sur la responsabilité quasi-contractuelle et quasi-délictuelle de celle-ci, à laquelle il a été fait droit par l'ordonnance attaquée ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête d'appel, la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE est fondée à demander l'annulation de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Melun du 21 juin 2002 ;
Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande de provision présentée par MM. ZY devant le tribunal administratif de Melun ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE :
Considérant, d'une part, que MM. ZY ont produit les actes, en date du 14 mars 2001, par lesquels le troisième coïndivisaire, Mme Françoise ZX, les a constitués comme ses mandataires généraux, aux fins notamment, à défaut de paiement et en cas de difficultés quelconques, d'exercer toutes les actions et instances nécessaires devant toutes juridictions françaises ou étrangères étatiques ou arbitrales depuis les préliminaires de la conciliation jusqu'à l'entière exécution de tous jugements et arrêts par les voies et moyens de droit ; qu'ainsi, doit être écartée la fin de non-recevoir tirée, par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, du défaut de qualité des intéressés pour agir au nom des coïndivisaires titulaires du traité de concession en date du 28 mars 1991 ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ; que le traité passé le 28 mars 1991 entre la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE et les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les fils de Madame Géraud mettait à la charge de ces derniers, sous la forme, soit de reprise d'emprunts contractés par le précédent concessionnaire et par la commune, soit d'investissements nouveaux, le financement de certains ouvrages nécessaires à l'exploitation du service ; qu'ainsi, la demande de provision de MM. ZY, qui tend à obtenir réparation, sur un terrain contractuel ou, à défaut, quasi-contractuel, des pertes subies par eux à l'occasion de l'exécution de ce traité, a le caractère d'une demande présentée en matière de travaux publics ; que la fin de non-recevoir tirée, par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, du défaut de demande préalable propre à lier le contentieux ne peut en conséquence qu'être écartée ;
Sur la demande de provision :
En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-11 du code des communes, alors applicable : Le maire est seul chargé de l'administration ; mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal ; que le traité de concession du 28 mars 1991 a été signé, par délégation du maire de Nogent-sur-Marne, par M. Z, en sa qualité de premier adjoint ; que si, par un arrêté du 22 mars 1989, M. Z avait été chargé de suppléer le maire en tant que de besoin et d'assumer une délégation générale, notamment en ce qui concerne la coordination de l'action des adjoints et des commissions permanentes, cette disposition, qui ne définit pas avec une précision suffisante les limites de la délégation consentie à l'intéressé, ne pouvait lui donner compétence à l'effet de signer le traité de concession en cause ; qu'ainsi, la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE est fondée à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de son mémoire en défense sur ce point, que ce traité, qui a été signé par une autorité incompétente, est entaché de nullité ; qu'il n'a pu, dès lors, faire naître aucune obligation à la charge des parties ; qu'ainsi, la créance dont se prévalent MM. ZY à raison de manquements par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE à ses obligations contractuelles ne peut qu'être regardée, en l'état de l'instruction, comme sérieusement contestable ;
En ce qui concerne la responsabilité quasi-contractuelle de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE :
Sur le principe de l'obligation :
Considérant que le cocontractant de l'administration dont le contrat est entaché de nullité peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé ; que, dans le cas où le contrat en cause est une concession de service public, il peut notamment, à ce titre, demander à être indemnisé de la valeur non amortie, à la date à laquelle les biens nécessaires à l'exploitation du service font retour à l'administration, des dépenses d'investissement qu'il a consenties, ainsi que du déficit qu'il a, le cas échéant, supporté à raison de cette exploitation, compte tenu notamment des dotations aux amortissements et des frais afférents aux emprunts éventuellement contractés pour financer les investissements, pour autant toutefois qu'il soit établi, au besoin après expertise, que ce déficit était effectivement nécessaire, dans le cadre d'une gestion normale, à la bonne exécution du service ; que, dans le cas où la nullité du contrat résulte d'une faute de l'administration, il peut en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration ; qu'à ce titre il peut demander le paiement du bénéfice dont il a été privé par la nullité du contrat, si toutefois l'indemnité à laquelle il a droit sur un terrain quasi-contractuel ne lui assure pas déjà une rémunération supérieure à celle que l'exécution du contrat lui aurait procurée ;
Considérant qu'en l'espèce, dans le dernier état de leurs écritures, MM. ZY se bornent à demander, pour le cas où le traité de concession serait déclaré nul, que la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE soit condamné à leur verser une provision de 5 200 000 euros au titre des dépenses exposées par les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les Fils de Madame Géraud qui ont été utiles à cette commune ;
Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968 précitée : La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ; que, compte tenu tant de la nature de l'illégalité qui se trouve à l'origine de la nullité du traité de concession que du comportement de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE, qui a poursuivi pendant plus de dix ans l'exécution de ce traité sans remettre en cause sa validité, les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les fils de Madame Géraud doivent être regardés comme ayant légitimement ignoré l'existence de leur créance au titre de la responsabilité quasi-contractuelle de la commune jusqu'à la date à laquelle celle-ci s'est, devant le juge des référés du tribunal administratif de Melun, prévalue de la nullité du traité en cause ; qu'il suit de là que, compte tenu des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, l'exception de prescription quadriennale opposée par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE n'est pas de nature à faire regarder comme sérieusement contestable l'obligation dont se prévalent MM. ZY au titre de la responsabilité quasi-contractuelle de celle-ci ;
Sur le quantum :
Considérant que les justifications produites par MM. ZY ne permettent pas, en l'état de l'instruction, faute notamment d'une expertise contradictoire sur ce point, de déterminer la valeur non amortie des dépenses d'investissement qu'ils ont consenties dans le cadre de l'exécution du traité de concession, alors, au surplus, que la réalité et l'utilité de certaines d'entre elles sont contestées par la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE ; qu'il résulte en revanche de l'instruction, et notamment des éléments de fait non contestés contenus dans l'analyse d'un dire de MM. ZY effectuée par l'expert désigné par le juge des référés du tribunal administratif de Melun, que, compte tenu, d'une part, des redevances perçues au titre du stationnement souterrain et des versements nets effectués par la commune au titre du stationnement de surface, d'autre part, des seules dépenses dont l'utilité ne paraît pas sérieusement contestable en l'état de l'instruction, à savoir les dépenses d'exploitation figurant aux comptes de la concession et les frais de gestion évalués forfaitairement à 8 % du chiffre d'affaires, le déficit supporté par les intéressés ne saurait être évalué, pour la période allant de 1991 à 2001, et à l'exclusion des six premiers mois de l'année 2002, pour lesquels la réalité du service est sérieusement mise en doute par la commune, à une somme inférieure à 1 500 000 euros ; que MM. ZY sont, dès lors, fondés à demander que la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE soit condamnée à leur verser cette somme à titre de provision ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de subordonner le versement de cette provision à la constitution, par les coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les Fils de Madame Géraud, à hauteur de 500 000 euros, de l'une des garanties mentionnées au deuxième alinéa de l'article R. 277-1 du livre des procédures fiscales ou de toute autre garantie qui serait acceptée par la commune ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de MM.  ZY, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, les sommes que la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE la somme de 2 000 euros que MM. ZY demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 18 novembre 2003, en tant qu'il statue sur la demande de provision de MM. ZY, et l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Melun du 21 juin 2002 sont annulés.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête de MM. ZY tendant à l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris du 18 novembre 2003.
Article 3 : La COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE versera à MM. ZY, agissant au nom des coïndivisaires exerçant le commerce sous l'enseigne Les fils de Madame Géraud, une provision de 1 500 000 euros. Le versement de cette provision est subordonné à la constitution, par les coïndivisaires, à hauteur de 500 000 euros, de l'une des garanties mentionnées au deuxième alinéa de l'article R. 277-1 du livre des procédures fiscales ou de toute autre garantie qui serait acceptée par la commune.
Article 4 : La COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE versera à MM. ZY une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la demande de MM. ZY et les conclusions de la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à MM. Jean-Paul et Bruno ZY et à la COMMUNE DE NOGENT-SUR-MARNE.