Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 13 mai 2005

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 10 mai 2005, présentée par Mme Marie-George A, M. Alain B, Mme Martine C, M. Jean-Pierre D, M. Henri E, M. Germinal F, M. Claude G, M. Philippe H, M. Christophe I, M. Emile J, Mme Chantal K, M. Joël L, Mme Nicole M, M. Jean-Luc N, Mme Maryse O, M. Jean-Pierre P, M. Jean Q, Mme Alima R, M. Charles S, Mme Francine T, Mme Anne U, M. Francis V, qui élisent pour les besoins de la procédure domicile chez leur avocat, la SELARL GAUAA, 70 rue Joseph de Maistre à Paris, (75018)  ; les requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  :
1°) d'ordonner au gouvernement de suspendre les décisions budgétaires et les mesures d'engagement des dépenses relatives à l'organisation d'une campagne d'affichage en faveur du traité établissant une Constitution pour l'Europe sous peine d'une astreinte et de faire cesser cette campagne d'affichage  ;
2°) d'ordonner au gouvernement de donner instruction aux proviseurs et responsables d'établissement public d'enseignement ou d'établissement sous contrat avec l'Etat de ne pas diffuser aux élèves des lycées une brochure rédigée par la Commission européenne  ;
3)° d'ordonner au gouvernement d'annuler les décisions octroyant des subventions aux associations qui organisent des campagnes d'information au sujet du référendum du 29 mai 2005  ;
ils soutiennent qu'il appartient au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner les mesures sollicitées  ; qu'il y a urgence à prendre ces mesures pour rétablir l'équilibre dans la campagne qui précède le référendum du 29 mai  ; que les décisions critiquées méconnaissent l'obligation de neutralité des autorités gouvernementales et portent atteinte à l'égalité entre les partisans des différentes thèses défendues à l'occasion de la campagne en vue du référendum  ; que ces décisions méconnaissent également les dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral  ; qu'elles ont été prises dans des conditions contraires aux règles et principes qui s'appliquent à l'information du Parlement sur les crédits budgétaires et au vote des crédits ; que des atteintes graves et manifestement illégales ont ainsi été portées à des libertés fondamentales  ;
Vu l'intervention, enregistrée le 11 mai 2005, présentée par M. Renaud W, demeurant ...  ; M. W déclare s'associer aux conclusions de la requête, par les mêmes moyens que ceux invoqués par les requérants  ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2005, présenté par le ministre des affaires étrangères  ; le ministre des affaires étrangères conclut au rejet de la requête  ; il soutient que les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité à agir devant le juge des référés  ; que ni le principe d'égalité, ni les règles d'engagement des dépenses, ni les modalités de financement des campagnes électorales ne constituent des libertés fondamentales  ; qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'a de toute manière été portée à l'une de ces libertés  ; que les affiches et les documents distribués aux élèves des lycées poursuivent un but d'information, sans inviter à voter dans tel ou tel sens lors du référendum  ; que le versement contesté de subventions à des associations est subordonné à la condition que celles-ci se bornent à des actions objectives d'information  ; qu'ainsi, le gouvernement a respecté les exigences de l'expression pluraliste des courants d'opinion  ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 52-8 du code électoral est inopérant pour contester des décisions qui ne concernent pas le financement des partis politiques  ; que la loi de finances, dont il n'appartient pas au Conseil d'Etat d'apprécier la conformité à la Constitution, n'avait pas à individualiser les crédits correspondant aux actions contestées  ; que la campagne d'affichage a pris fin le 9 mai à zéro heure et que les actions pour lesquelles des subventions ont été versées aux associations cessent au plus tard le 15 mai au soir  ; qu'ainsi  la condition d'urgence n'est pas remplie  ;
Vu l'intervention, enregistrée le 12 mai 2005, présentée par M. René X, demeurant ...  ; M. X déclare s'associer aux conclusions et moyens de la requête  ; il demande en outre que la somme de 5000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 12 mai 2005, présenté par Mme Marie-George A et les autres requérants, qui reprennent les conclusions et les moyens de leur requête et soutiennent en outre qu'ils ont qualité à agir en tant que parlementaires, citoyens et contribuables  ; que la campagne d'affichage pourrait être reconduite  ; qu'il y urgence à faire cesser les activités pour lesquelles des associations ont reçu des subventions alors que toutes ces associations ne satisfont pas aux exigences d'objectivité mentionnées par le gouvernement  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 11, 47 et 60  ;
Vu l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances  ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances  ;
Vu le code électoral, notamment ses articles L. 48, L. 51, L. 52, L. 52-1 et L. 52-8  ;
Vu le décret n° 2005-218 du 9 mars 2005 décidant de soumettre un projet de loi au référendum  ;
Vu le décret n° 2005-237 du 17 mars 2005 portant organisation du référendum, notamment son article 4  ;
Vu le décret n° 2005-238 du 17 mars 2005 relatif à la campagne en vue du référendum, notamment ses articles 1er, 2, 3 et 4  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part Mme Marie-George A et les autres requérants, et, d'autre part, le Premier ministre, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministre des affaires étrangères  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 12 mai 2005 à 14 heures 30, à l'issue de laquelle le juge des référés a prolongé l'instruction jusqu'au vendredi 13 mai à 12 heures 30 et au cours de laquelle ont été entendus  :
- les représentants du ministre des affaires étrangères  ;
- le représentant du Premier ministre  ;
- les représentants du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales  ;
Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 12 mai 2005, présenté par le ministre des affaires étrangères, qui précise que les crédits correspondant aux opérations critiquées ont été régulièrement imputés sur le chapitre du budget du ministère qui correspond à cette nature de dépenses  ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré le 13 mai 2005, présenté par les requérants  ; il tend aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens  ; les requérants soutiennent en outre que les dépenses contestées ont été engagées dans des conditions qui méconnaissent les règles applicables et qui n'assurent pas une correcte information du Parlement  ;
Considérant qu'en leur qualité d'électeur, M. W et M. X justifient d'un intérêt à intervenir au présent litige  ; que leurs interventions sont, par suite, recevables  ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale  ;
Considérant que, pour demander au juge des référés du Conseil d'Etat de faire application de ces dispositions, les requérants critiquent les actions engagées par le gouvernement d'une part, en organisant une campagne d'affichage, d'autre part, en autorisant la distribution aux élèves des lycées d'une brochure rédigée par la Commission européenne, enfin, en accordant des subventions à des associations  ; qu'ils soutiennent qu'en menant de telles actions, le gouvernement aurait méconnu l'obligation de neutralité qui incombe aux autorités publiques ainsi que les exigences de l'expression pluraliste et équilibrée des courants d'opinion, porté atteinte à la liberté du suffrage et engagé des dépenses de manière irrégulière au regard des droits du Parlement en matière budgétaire  ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre des affaires étrangères  :
Considérant qu'à la suite de l'intervention du décret du 9 mars 2005 décidant de soumettre à référendum le projet de loi qui autorise la ratification du traité établissant une constitution pour l'Europe, deux autres décrets, qui portent respectivement les numéros 2005-237 et 2005-238, ont été pris le 17 mars 2005  ; que le premier de ces décrets convoque le corps électoral pour le dimanche 29 mai, à l'exception des électeurs inscrits dans certains centres situés outre-mer ou sur le continent américain, convoqués le samedi précédent  ; que ce même décret, en son article 4, laisse le soin de fixer les règles relatives à la campagne pour le référendum à un décret en conseil des ministres, pris après consultation du Conseil constitutionnel  ; que le décret n° 2005-238 a été adopté à cette fin  ;
Considérant que ce dernier décret détermine les règles qui s'appliquent à la campagne en vue du référendum, dont son article 1er prévoit qu'elle débute le 16 mai à zéro heure et se termine la veille du scrutin à minuit  ; que l'article 4 du décret fixe les conditions dans lesquelles les organisations politiques habilitées sur le fondement des son article 3 peuvent, au cours de la période ainsi définie, apposer des affiches sur les emplacements spéciaux prévus à cet effet suivant les règles prévues par plusieurs dispositions du code électoral qu'il énumère de manière limitative et énonce des règles propres aux centres de vote à l'étranger  ; qu'en outre, le second alinéa de l'article 2 du même décret rend applicables, à compter du 9 mai à zéro heure et jusqu'au jour du scrutin, « à toute propagande relative au référendum », outre l'article L. 50-1 du code électoral, qui prohibe le fait de porter à la connaissance du public un numéro d'appel téléphonique ou télématique gratuit et le premier alinéa de l'article L. 52-1 du même code qui interdit l'utilisation de « tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle », les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 51 du code  ; que ce dernier renvoi a pour effet d'interdire « tout affichage » relatif au scrutin « même par affiches timbrées », en dehors des emplacements réservés aux groupements politiques habilités à participer à la campagne  ; que l'interdiction d'affichage ainsi édictée, qui vaut comme il a été dit à compter du 9 mai 2005, n'est pas limitée aux groupements habilités qui, pendant la durée de la campagne, bénéficient d'emplacements réservés  ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte tant de l'instruction écrite que des indications données au cours de l'audience publique, et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté, que la campagne d'affichage menée, dans un but d'information, par le gouvernement a pris fin, ainsi que l'imposaient les dispositions rappelées ci-dessus, le 9 mai à zéro heure  ; qu'il en résulte d'une part, qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale à l'expression pluraliste des courants d'opinion, dans des conditions de nature à altérer la liberté du scrutin, ne peut être retenue, d'autre part, que les conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à cette campagne ont perdu leur objet  ; qu'enfin, les règles précédemment rappelées interdisent par elles-mêmes à compter du 9 mai, et sans qu'il soit besoin de formuler une quelconque injonction de les respecter, tout autre affichage que celui effectué, sur les emplacements qui leurs sont réservés, par les groupements habilités  ;
Considérant, en deuxième lieu, que la brochure dont le gouvernement a autorisé la diffusion auprès des élèves des lycées, qui a été produite au cours de l'audience publique, est un document édité et financé par la commission des Communautés européennes, qui présente le traité établissant une constitution pour l'Europe dans un but d'information  ; que la décision d'autoriser la diffusion d'un tel document auprès des élèves des lycées n'est pas constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale aux principes de la liberté d'expression du suffrage et de neutralité du service public  ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte de l'instruction que le versement contesté de subvention à des associations était subordonné à la condition que celles-ci diffusent une information objective sur le traité, sans inviter à voter dans un sens favorable à sa ratification  ; qu'en accordant ces subventions le gouvernement n'a donc pas méconnu de manière manifeste les exigences de l'expression pluraliste des courants d'opinion et de la neutralité des autorités publiques  ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne résulte en tout état de cause pas de l'instruction que le gouvernement ait engagé les crédits utilisés pour financer une partie de la campagne d'affichage contestée et verser des subventions à des associations dans des conditions contraires aux exigences qui découlent des dispositions ayant valeur de loi organique relatives aux lois de finances  ; qu'enfin, les dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral, qui sont relatives au financement des partis politiques, sont sans rapport avec le financement des mesures contestées décidées par le gouvernement  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède d'une part que les conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à la campagne d'affichage ont perdu leur objet, d'autre part que l'instruction ne fait pas ressortir d'atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales de nature à justifier la mise en oeuvre des pouvoirs que le juge des référés tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  ;
Considérant enfin que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit versée à M. X, qui n'a pas la qualité de partie à la présente instance, la somme qu'il demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : Les interventions de M. W et de M. X  sont admises.
Article 2  : IL n'y pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à ce qu'il soit mis fin à la campagne d'affichage.
Article 3  : Le surplus des conclusions de la requête de Mme Marie-George A et autres est rejeté.
Article 4  : Les conclusions de M. X tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5  : La présente ordonnance sera notifiée à Mme Marie-George A, M. Alain B, Mme Martine C, M. Jean-Pierre D, M. Henri E, M. Germinal F, M. Claude G, M. Philippe H, M. Christophe I,  M. Emile ZUCCARELI, Mme Chantal K, M. Joël L, Mme Nicole M, M. Jean-Luc N, Mme Maryse O, M. Jean-Pierre P, M. Jean Q, Mme Alima R, M. Charles S, Mme Francine T, Mme Anne U, M. Francis V, M. Renaud W, M. René X, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et au ministre des affaires étrangères.