Conseil d'État · 6EME ET 1ERE SOUS-SECTIONS REUNIES — 31 mars 2004

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 25 avril 2003 et 20 août 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société NEXTUP SA, anciennement dénommée société ETNA FINANCE SECURITIES, dont le siège est ...  ; la société NEXTUP SA demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler la décision en date du 25 février 2003 par laquelle la Commission bancaire a, d'une part, radié la société ETNA FINANCE SECURITIES de la liste des entreprises d'investissement et, d'autre part, nommé M. X... liquidateur de ladite société jusqu'au 30 juin 2003  ;
2°) de condamner solidairement la Commission bancaire et l'Etat à lui verser la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Vu le code monétaire et financier  ;
Vu la loi n° 2002-1062 du 6 août 2002  ;
Vu le décret n° 91-160 du 13 février 1991  ;
Vu le règlement n° 96-16 du 20 décembre 1996 du Comité de la réglementation bancaire et financière  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Dacosta, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Gatineau, avocat de la société NEXTUP SA et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la Commission bancaire,
- les conclusions de M. Guyomar, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 613-1 du code monétaire et financier  :  La Commission bancaire est chargée de contrôler le respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et de sanctionner les manquements constatés   ; qu'aux termes de l'article L. 613-2 du même code  :  La Commission bancaire veille également au respect des dispositions législatives et réglementaires (...) par les prestataires de services d'investissement (...). Elle sanctionne les manquements constatés dans les conditions prévues à l'article L. 613-21   ; que le I de l'article L. 613-21 dispose  :  Si un établissement de crédit ou une des personnes mentionnées au premier alinéa de l'article L. 613-2 a enfreint une disposition législative ou réglementaire afférente à son activité, (...) la Commission bancaire, sous réserve des compétences du conseil des marchés financiers, peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes  : 1° l'avertissement  ; 2° le blâme  ; 3° l'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité  ; 4° la suspension temporaire de l'une ou de plusieurs des personnes mentionnées à l'article L. 511-13 et à l'article L. 532-2 avec ou sans nomination d'administrateur provisoire  ; 5° la démission d'office de l'une ou de plusieurs de ces mêmes personnes avec ou sans nomination d'administrateur provisoire  ; 6° la radiation de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement de la liste des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement agréées avec ou sans nomination d'un liquidateur   ; qu'aux termes de l'article L. 613-23 du même code  :  Lorsque la Commission bancaire statue en application de l'article L. 613-21, elle est une juridiction administrative   ;
Sur la régularité de la procédure suivie par la Commission bancaire  :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 613-6 du code monétaire et financier  :  Le secrétariat général de la Commission bancaire, sur instruction de la Commission bancaire, effectue des contrôles sur pièces et sur place   ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision en date du 24 janvier 2002, la Commission bancaire a décidé d'inscrire la société ETNA FINANCE TRANSMISSION, ultérieurement dénommée ETNA FINANCE SECURITIES, au programme des enquêtes devant être effectuées sur le fondement de l'article L. 613-6  ; que la date à laquelle a été établi l'ordre de mission par lequel le secrétaire général de la Commission bancaire a chargé un inspecteur de la Banque de France de procéder à la vérification de la société est sans incidence sur la régularité de la procédure, dès lors que l'enquête n'a débuté que le 29 janvier, postérieurement à la décision de la Commission  ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'enquête aurait été déclenchée dans des conditions irrégulières ne peut qu'être écarté  ;
Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que l'inspecteur de la Banque de France chargé du contrôle n'aurait pas pris en compte les observations formulées par la société ETNA FINANCE SECURITIES, observations au demeurant annexées audit rapport, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure suivie, dès lors qu'il n'est pas contesté que la société a été ultérieurement mise à même, dans le cadre de la procédure juridictionnelle conduite devant la Commission bancaire,  de s'expliquer sur l'ensemble des faits susceptibles de lui être reprochés  ;
Considérant, en troisième lieu, que la lecture de la décision par laquelle la Commission bancaire a décidé d'ouvrir une procédure disciplinaire à l'encontre de la société ETNA FINANCE SECURITIES ne donne pas à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer est d'ores et déjà reconnu  ; que la Commission bancaire n'a donc pas méconnu le principe d'impartialité  ;
Considérant, enfin, que la décision attaquée, rendue à l'issue de la procédure disciplinaire, n'avait pas, contrairement à ce que soutient la requérante, à viser les observations transmises par la société ETNA FINANCE SECURITIES après la remise du rapport d'enquête, mais antérieurement à l'engagement des poursuites  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la procédure suivie par la Commission bancaire aurait été entachée d'irrégularité  ;
Sur la légalité de la décision attaquée  :
Sur l'amnistie  :
Considérant qu'aux termes de l'article 14 de la loi du 6 août 2002 portant amnistie  :  Sont exclus du bénéfice de l'amnistie prévue par la présente loi les infractions suivantes, qu'elles aient été reprochées à des personnes physiques ou à des personnes morales  : (...) 46° Faits ayant donné lieu ou qui donneront lieu à des sanctions disciplinaires ou professionnelles prononcées par la Commission bancaire...   ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la Commission bancaire n'a pas relevé que les faits reprochés à la société ETNA FINANCE SECURITIES étaient amnistiés ne peut qu'être écarté  ;
Sur les fautes imputées à la société ETNA FINANCES SECURITIES  :
En ce qui concerne le contrôle interne et la maîtrise des risques  :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 6 du décret du 13 février 1991  :  Les organismes financiers adoptent des règles écrites internes définissant les procédures destinées à mettre en oeuvre les dispositions de la loi du 12 juillet 1990 et du présent décret. Ils assurent l'information et la formation de tous les membres concernés de leur personnel   ; que ces dispositions s'appliquent à l'ensemble des organismes financiers, quelle que soit leur taille, qu'ils gèrent les comptes de leurs clients ou qu'ils exercent une activité de transmetteurs d'ordres  ; que la Commission bancaire n'a donc pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'elles étaient applicables à la société ETNA FINANCE SECURITIES  ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond qu'elle n'a, en outre, pas dénaturé les faits en estimant que les procédures internes existant dans cette société ne satisfaisaient pas aux prescriptions précitées  ;
Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la société ETNA FINANCE SECURITIES a indiqué à tort, en réponse à un questionnaire qui lui avait été adressé en application d'une instruction de la Commission bancaire en date du 18 octobre 2000, qu'elle avait mis en place des procédures permettant la détection d'opérations illicites  ; que la Commission bancaire a fait une exacte application de la loi en jugeant que la circonstance que la société ait cru de bonne foi avoir satisfait aux obligations qui pesaient sur elle, à la supposer établie, n'était pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée, en tant qu'elle est fondée sur la méconnaissance, par la société ETNA FINANCE SECURITIES, des dispositions de cette instruction  ;
En ce qui concerne l'étendue des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux  :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 563-1 du code monétaire et financier  :  Les organismes financiers mentionnés à l'article L. 562-1 doivent, avant d'ouvrir un compte, s'assurer de l'identité de leur cocontractant par la présentation de tout document écrit probant. Ils s'assurent dans les mêmes conditions de l'identité de leur client occasionnel qui leur demande de faire des opérations dont la nature et le montant sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Ils se renseignent sur l'identité véritable des personnes au bénéfice desquelles un compte est ouvert ou une opération réalisée lorsqu'il leur apparaît que les personnes qui demandent l'ouverture du compte ou la réalisation de l'opération pourraient ne pas agir pour leur propre compte   ; qu'aux termes de l'article 3 du décret du 13 février 1991  : Avant d'ouvrir un compte, l'organisme financier s'assure de l'identité de son cocontractant, par la présentation, lorsqu'il s'agit d'une personne physique, d'un document officiel portant la photographie de celle-ci. L'organisme financier conserve les références ou la copie de ce document. Pour les personnes morales, l'organisme financier demande la présentation de l'original ou l'expédition ou la copie certifiée conforme de tout acte ou extrait de registre officiel constatant la dénomination, la forme juridique et le siège social, ainsi que les pouvoirs des personnes agissant au nom de la personne morale. Il en conserve les références ou la copie. Les organismes financiers s'assurent dans les mêmes conditions de l'identité de tout client occasionnel qui leur demande de faire toute opération portant sur une somme supérieure à 8000 euros. Lorsqu'il apparaît à l'organisme financier que la personne qui demande l'ouverture d'un compte ou la réalisation d'une opération pourrait ne pas agir pour son propre compte, en dehors des cas où la personne est elle-même un organisme financier, il se renseigne sur l'identité véritable de la ou des personnes au bénéfice desquelles le compte serait ouvert ou l'opération réalisée   ;
Considérant que le moyen tiré de ce que la Commission bancaire aurait commis une erreur de droit en estimant que l'obligation d'identification des clients instituée par l'article L. 563-1 est applicable aux organismes financiers qui n'exercent qu'une activité de transmetteurs d'ordre doit, ainsi qu'il résulte des dispositions mêmes de cet article, être écarté  ; que la Commission bancaire n'a pas non plus commis d'erreur de droit en jugeant que la société ETNA FINANCE SECURITIES était tenue de procéder à l'identification d'un des établissements avec lesquels elle était en relation, dès lors qu'il lui avait transmis des ordres pour un montant de plus de 100 millions d'euros en six mois et ne pouvait donc être qualifié de client occasionnel  ; que la circonstance que ce client ait été un organisme financier ne dispensait pas la société ETNA FINANCE SECURITIES du respect de cette obligation  ; qu'en effet, si l'article 3 du décret du 13 février 1991 dispense l'établissement soumis à ses dispositions, lorsqu'il a un doute sur le fait que le client agit pour son propre compte, de se renseigner sur l'identité véritable de la personne lorsque ledit client est un organisme financier, il n'en doit pas moins s'assurer de l'identité de tous ses clients occasionnels, fussent-ils des organismes financiers  ; que si la requérante soutient que la société ETNA FINANCE SECURITIES connaissait bien les dirigeants dudit client, elle ne conteste pas que celle-ci n'a pas été à même de fournir à l'inspection le nom des personnes habilitées à transmettre des ordres  ; que le moyen tiré de ce que le motif retenu par la Commission bancaire serait matériellement inexact doit donc être également écarté  ;
Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier  :  Les organismes financiers et les personnes mentionnées à l'article L. 562-1 sont tenus (...) de déclarer au service institué à l'article L. 562-4  : 1. Les sommes inscrites dans leurs livres qui pourraient provenir du trafic de stupéfiants ou d'activités criminelles organisées  ; 2. Les opérations qui portent sur des sommes lorsque celles-ci pourraient provenir du trafic de stupéfiants ou d'activités criminelles organisées   ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 563-3 du même code  :  Toute opération importante portant sur des sommes dont le montant unitaire ou total est supérieur à une somme fixée par décret en Conseil d'Etat et qui, sans entrer dans le champ d'application de l'article L. 562-2, se présente dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas avoir de justification économique ou d'objet licite, doit faire l'objet de la part de l'organisme financier d'un examen particulier. En ce cas, l'organisme financier se renseigne auprès du client sur l'origine et la destination de ces sommes ainsi que sur l'objet de la transaction et l'identité de la personne qui en bénéficie   ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que les établissements ont l'obligation de déclarer toutes sommes qui pourraient provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ainsi que toutes opérations portant sur de telles sommes  ; qu'ils ont aussi l'obligation de déclarer les sommes ou opérations qui, sans justifier directement ce soupçon, justifient néanmoins une déclaration dès lors qu'elles se présentent dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraissent pas avoir de justification économique et que l'établissement, après s'être renseigné, n'a pu déterminer leur origine ou leur destination  ;
Considérant, dès lors, qu'en jugeant que si les vérifications imposées par l'article L. 563-3 ne permettent pas d'établir l'origine licite des sommes, l'organisme financier, qui ne peut alors exclure que ces sommes puissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles, doit procéder à la déclaration exigée par l'article L. 562-2, la Commission bancaire a fait une application exacte des dispositions du code monétaire et financier  ; qu'elle a, à bon droit, jugé que la société ETNA FINANCE SECURITIES y était soumise, alors même que cette dernière ne gérait pas les comptes de ses clients et agissait principalement pour le compte d'un autre organisme financier également soumis aux mêmes dispositions  ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'elle n'a pas dénaturé les faits en jugeant que, dans huit cas distincts, la société ETNA FINANCE SECURITIES aurait dû soit procéder immédiatement à la déclaration exigée par l'article L. 562-2, les informations disponibles ne permettant pas d'exclure tout soupçon sur l'origine des sommes, soit effectuer des vérifications complémentaires  ; qu'en motivant ainsi sa décision la Commission bancaire n'a, en tout état de cause, pas renversé la charge de la preuve  ;
En ce qui concerne le changement de dénomination sociale de la société  :
Considérant qu'aux termes de l'article 7 du règlement n° 96-16 du 20 décembre 1996 du Comité de la réglementation bancaire et financière relatif aux modifications de situation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille  :  Sont soumises à autorisation préalable du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement les modifications devant être apportées à la situation des entreprises assujetties portant sur (...) la dénomination ou le nom commercial   ; que la société  ETNA FINANCE SECURITIES a indiqué à la Commission bancaire qu'elle s'était bornée à transmettre au Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement le protocole de cession du fonds de commerce à la société ABS, qui prévoyait ce changement de dénomination  ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission bancaire a fait une exacte application des dispositions précitées en jugeant que la société avait irrégulièrement procédé à un changement de dénomination sociale sans avoir obtenu l'autorisation préalable du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement  ;
Sur la sanction prononcée  :
Considérant que pour prononcer la radiation de la société ETNA FINANCE SECURITIES de la liste des entreprises d'investissement, la Commission bancaire s'est fondée sur la gravité et l'ampleur des infractions commises par cette société au regard de plusieurs dispositions essentielles de la réglementation, et notamment de celles concernant la lutte contre le blanchiment  ; qu'une telle appréciation n'est pas entachée de dénaturation  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société NEXTUP SA n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée  ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la Commission bancaire, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, soient condamnés à payer à la société NEXTUP SA la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens  :
D E C I D E  :
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Article 1er  : La requête de la société NEXTUP SA est rejetée.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE NEXTUP SA, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et à la Commission bancaire.