Conseil d'État · 6EME ET 4EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 3 décembre 2003

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 mars et 11 juillet 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la BANQUE SBA, dont le siège est ...  ; la BANQUE SBA demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 14 janvier 2002 par laquelle la commission bancaire lui a infligé un blâme assorti d'une sanction pécuniaire de 228.673,53 euros  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Vu le code monétaire et financier  ;
Vu le décret n° 84-708 du 24 juillet 1984  ;
Vu le règlement n° 91-07 du 15 février 1991 du comité de la réglementation bancaire  ;
Vu l'instruction n° 94-09 du 17 octobre 1994 de la commission bancaire  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de Mlle Vialettes, Auditeur,
- les observations de Me Odent, avocat de la BANQUE SBA et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la commission bancaire,
- les conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement  ;
Sur la régularité de la procédure disciplinaire  :
Considérant qu'aux termes du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ratifiée par la France en vertu de la loi du 31 décembre 1973 et publiée au Journal officiel par décret du 3 mai 1974  : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement (...)  ;
Considérant que la commission bancaire, lorsqu'elle prononce des sanctions en application des dispositions susmentionnées du code monétaire et financier, doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens des stipulations précitées du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ; que, par suite, ces stipulations imposent le respect par la commission bancaire de l'exigence d'impartialité et de la procédure contradictoire dans le procès qu'elles énoncent  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 613-6 du code monétaire et financier  : Le secrétariat général de la commission bancaire, sur instruction de la commission bancaire, effectue des contrôles sur pièces et sur place (...)  ; qu'aux termes de l'article L. 613-7 du même code  : La Banque de France met à la disposition du secrétariat général de la commission bancaire, dans des conditions fixées par convention, des agents et des moyens pour l'exercice des contrôles mentionnés à l'article précédent./ En outre, pour l'exercice de ces contrôles, le secrétariat général de la commission bancaire peut faire appel à toute personne compétente dans le cadre de conventions qu'il passe à cet effet  ; qu'aux termes de l'article L. 613-11 du même code  : Les résultats des contrôles sur place sont communiqués, soit au conseil d'administration, soit au directoire et au conseil de surveillance, soit à l'organe délibérant en tenant lieu, de la personne morale contrôlée  ; qu'aux termes de l'article 9 du décret du 24 juillet 1984  : Lorsque la commission bancaire estime qu'il y a lieu de faire application des sanctions prévues à l'article 45 de la loi du 24 janvier 1984 susvisée, elle porte à la connaissance de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement concerné, par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée au représentant légal de l'établissement ou de l'entreprise ou par tout autre moyen permettant de s'assurer de sa réception par ledit représentant, les faits qui lui sont reprochés. Elle informe également le représentant de l'établissement ou de l'entreprise qu'il peut prendre communication, au secrétariat général de la commission, des pièces tendant à établir les infractions constatées. (...)  ; qu'aux termes de l'article 10 du même décret  : Le représentant de l'établissement de crédit ou de l'entreprise d'investissement doit adresser ses observations au président de la commission bancaire dans un délai fixé par la lettre susvisée. Ce délai ne peut être inférieur à huit jours./ Le représentant de l'établissement ou de l'entreprise est convoqué par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par tout autre moyen permettant de s'assurer de sa réception par ledit représentant pour être entendu par la commission bancaire. Cette convocation doit lui parvenir huit jours au moins avant la date de la réunion de la commission./ Il peut se faire assister par un avocat et un représentant de l'organe central auquel l'établissement ou l'entreprise est affilié ou de l'association professionnelle à laquelle il adhère  ;
En ce qui concerne le caractère contradictoire de la procédure  :
Considérant qu'à la suite des contrôles administratifs effectués sur le fonctionnement de la BANQUE SBA, la commission bancaire, en application des dispositions précitées du décret du 24 juillet 1984, lui a fait savoir le 17 janvier 2001 qu'elle avait décidé d'engager une procédure disciplinaire à son encontre et l'a informée des faits qui lui étaient reprochés  ; que la banque a pu prendre connaissance de son dossier et a fait valoir ses observations par des courriers en date des 12 février, 16 mai, 31 juillet et 12 septembre 2001  ; qu'elle a ensuite été entendue par la commission au cours d'une séance publique où elle a pu se faire assister d'un avocat  ; que si la requérante soutient qu'elle n'aurait pu faire valoir ses observations sur un rapport d'inspection la concernant et dressé en novembre 2001, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commission se serait fondée sur les conclusions de ce rapport pour prendre sa décision  ; qu'ainsi la commission bancaire n'a pas méconnu le principe général du caractère contradictoire de la procédure  ;
En ce qui concerne l'exigence d'impartialité  :
Considérant qu'aucun principe général du droit, non plus que les stipulations précitées du premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, n'impose la séparation des phases d'instruction et de jugement au sein d'un même procès  ; que la seule circonstance que la commission bancaire dispose à la fois du pouvoir d'engager une procédure disciplinaire et de celui de prononcer une sanction ne suffit pas à considérer qu'elle se prononcerait en méconnaissance du principe d'impartialité  ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les personnes chargées des contrôles prévus à l'article L. 613-6 précité du code monétaire et financier auraient pris part à la décision attaquée  ; que la lettre du 17 janvier 2001 par laquelle la commission a porté à la connaissance de la BANQUE SBA les faits qui lui étaient reprochés ne présentait pas les faits comme établis et ne prenait pas parti sur leur qualification d'infractions à différentes dispositions législatives et réglementaires  ; que le secrétariat général de la commission, qui n'a pas pris part à la décision attaquée, a pu, sans que soit méconnue la règle d'impartialité, adresser des observations en réponse à la BANQUE SBA sur les faits qui lui étaient reprochés  ; que la circonstance que le secrétariat général, qui peut légalement procéder à une mesure d'instruction au nom de la commission, a interrogé le service dénommé Tracfin sur des déclarations de soupçons sur certains comptes qui auraient pu être effectuées par la BANQUE SBA n'emporte par elle-même aucune méconnaissance du principe d'impartialité  ; qu'ainsi la procédure suivie par la commission n'a pas été contraire à l'exigence d'impartialité rappelée au premier paragraphe de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Sur la légalité de la décision attaquée  :
En ce qui concerne l'étendue des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux  :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier dans sa version applicable au moment des faits sanctionnés par la commission bancaire  : Les organismes financiers et les personnes mentionnées à l'article L. 562-1 sont tenus, dans les conditions fixées par le présent titre, de déclarer au service institué à l'article L. 562-4 :/ 1. Les sommes inscrites dans leurs livres qui paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles  ;/ 2. Les opérations qui portent sur des sommes lorsque celles-ci paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles (...)  ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 563-3 du même code  : Toute opération importante portant sur des sommes dont le montant unitaire ou total est supérieur à une somme fixée par décret en Conseil d'Etat et qui, sans entrer dans le champ d'application de l'article L. 562-2, se présente dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraît pas avoir de justification économique ou d'objet licite, doit faire l'objet de la part de l'organisme financier d'un examen particulier. En ce cas, l'organisme financier se renseigne auprès du client sur l'origine et la destination de ces sommes ainsi que sur l'objet de la transaction et l'identité de la personne qui en bénéficie  ; que ces obligations sont reprises et précisées par le règlement du 15 février 1991 du comité de la réglementation bancaire  ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées que les établissements ont l'obligation de déclarer toutes sommes qui paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ainsi que toutes opérations portant sur de telles sommes  ; qu'ils ont aussi l'obligation de déclarer les sommes ou opérations qui, sans justifier directement ce soupçon, justifient néanmoins une déclaration dès lors qu'elles se présentent dans des conditions inhabituelles de complexité et ne paraissent pas avoir de justification économique et que l'établissement, après s'être renseigné, n'a pu déterminer leur origine ou leur destination  ;
Considérant, dès lors, qu'en jugeant que si les vérifications imposées par l'article L. 563-3 ne permettent pas d'établir l'origine licite des sommes, l'organisme financier, qui ne peut alors exclure que ces sommes paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles, doit procéder à la déclaration exigée par l'article L. 562-2, la commission bancaire a fait une application exacte des dispositions du code monétaire et financier  ; qu'en relevant que la BANQUE SBA avait, depuis le 10 juillet 2001, déclaré certains comptes au service dénommé Tracfin sur le fondement des dispositions de la loi du 15 mai 2001, la commission n'a fait aucune application rétroactive de cette loi  ; qu'en jugeant que la BANQUE SBA se bornait à contester l'ampleur de certains mouvements créditeurs sans apporter aucun élément à l'appui de sa contestation, la commission bancaire n'a, en tout état de cause, pas procédé à un renversement de la charge de la preuve, mais a seulement constaté que la banque ne contestait pas sérieusement les faits relevés lors des contrôles effectués par la commission  ;
Considérant qu'en application de l'article L. 562-8 du code monétaire et financier, aucune sanction professionnelle ne peut être prononcée contre un organisme financier qui a procédé de bonne foi à la déclaration mentionnée à l'article L. 562-2  ; qu'en jugeant que cette disposition n'a ni pour objet, ni pour effet, d'exonérer l'établissement qui a effectué avec un retard significatif les déclarations auxquelles il était tenu et qu'un tel retard est en tout état de cause exclusif de la bonne foi requise par le texte, la commission bancaire n'a commis aucune erreur de droit  ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'en estimant que la BANQUE SBA avait tardé à effectuer la déclaration de certaines opérations entrant dans le champ de l'article L. 562-2 du code monétaire et financier, la commission s'est livrée à une appréciation souveraine des faits de l'espèce qui n'est entachée d'aucune dénaturation  ;
Considérant que la décision attaquée, dans sa version destinée à être publiée, ne mentionne ni les identités des personnes morales et physiques autres que la requérante, ni les dates et les montants des opérations évoquées  ; que, dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la commission aurait méconnu l'interdiction de divulgation de certains faits posée à l'article L. 563-5 du code monétaire et financier  ;
En ce qui concerne le contrôle interne et la maîtrise des risques  :
Considérant qu'il résulte de l'article 1er de l'instruction du 17 octobre 1994 de la commission bancaire que les établissements de crédit sont tenus de déclarer à la commission les engagements qui excèdent 10% de leurs fonds propres  ; que si la commission a mentionné par erreur que les engagements de la BANQUE SBA concernant quatre sociétés  représentaient respectivement 39%, 35%, 25% et 23% des fonds propres de la banque et auraient donc dû lui être déclarés, alors que ces chiffres représentaient en réalité le montant de ces engagements exprimé en millions de francs, cette erreur de plume est sans influence sur la légalité de la décision attaquée dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que chacun de ces engagements excédait le seuil de 10% mentionné ci-dessus et devait donc être déclaré  ; qu'il ressort des pièces du dossier que la commission n'a pas dénaturé les faits qui lui étaient soumis en jugeant que les procédures de contrôle interne et de maîtrise des risques n'étaient pas suffisantes  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la BANQUE SBA n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la commission bancaire du 14 janvier 2002, qui est suffisamment motivée  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : La requête de la BANQUE SBA est rejetée.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à la BANQUE SBA, à la commission bancaire et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.