Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 4 février 2005

Vu la requête, enregistrée le 22 juin 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE GSD GESTION, dont le siège est 18-20 rue de la Paix à Paris (75002), représentée par son président directeur général en exercice et pour M. Jacques YX, demeurant ... ; la SOCIETE GSD GESTION et M. YX demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision en date du 16 mars 2004 par laquelle l'Autorité des marchés financiers a prononcé à l'encontre de la SOCIETE GSD GESTION un blâme et une sanction pécuniaire de 50 000 euros, a prononcé à l'encontre de M. YX, président de la société GSD Gestion, à titre personnel, un blâme et une sanction pécuniaire de 50 000 euros et a prévu la publication de cette décision ;
2°) de relaxer la SOCIETE GSD GESTION et M. YX des poursuites disciplinaires engagées à leur encontre ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des requérants de la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code monétaire et financier ;
Vu le décret du 28 mars 1990 relatif au conseil de discipline de la gestion financière ;
Vu le décret n° 96-880 du 8 octobre 1996 ;
Vu le décret n° 2003-1109 du 21 novembre 2003 ;
Vu le règlement n° 96-02 de la Commission des opérations de bourse, homologué par arrêté ministériel du 24 décembre 1996 ;
Vu le règlement n° 96-03 de la Commission des opérations de bourse, homologué par arrêté ministériel du 6 janvier 1997 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bertrand Dacosta, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Tiffreau, avocat de la SOCIETE GSD GESTIONS et de M. YX,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
Sur le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée :
Considérant qu'aux termes du IV de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier : « La commission des sanctions statue par décision motivée... » ; que la décision attaquée, qui comporte l'énoncé des considérations de fait et de droit sur lesquelles elle est fondée, est suffisamment motivée ;
Sur le moyen tiré de ce que des tiers auraient assisté aux débats de la commission des sanctions :
Considérant qu'aux termes du I de l'article 20 du décret du 21 novembre 2003 : « La séance est publique à la demande de l'une des personnes mises en cause... » ;
Considérant que la circonstance que des agents de l'Autorité des marchés financiers, qui sont astreints au secret professionnel, assistent à la séance avec l'accord du président de la formation concernée de la commission des sanctions ne confère pas à cette séance un caractère public ; que, par suite, le moyen tiré de ce que deux agents de la direction des affaires juridiques de l'Autorité des marchés financiers ont assisté aux débats devant la commission des sanctions, préalablement à sa délibération, alors qu'aucune des personnes mises en cause n'avait demandé que la séance fût publique, ne peut qu'être écarté ;
Sur le moyen tiré de la présence du secrétaire de séance lors de la délibération de la commission des sanctions :
Considérant qu'aux termes du III de l'article 20 du décret du 21 novembre 2003 relatif à l'Autorité des marchés financiers : « La formation statue en la seule présence de ses membres et d'un agent des services de l'Autorité des marchés financiers faisant office de secrétaire de séance, hors la présence du rapporteur et du commissaire du Gouvernement » ;
Considérant que la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers n'est pas une juridiction au regard du droit interne ; qu'est, dès lors, inopérant le moyen tiré de ce qu'en prévoyant la présence du secrétaire de séance, les dispositions réglementaires précitées auraient méconnu le principe du secret du délibéré ;
Sur le moyen tiré de l'absence de signature du compte rendu de la séance par le rapporteur :
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le compte rendu de la séance du 16 mars 2004 au cours de laquelle a été prise la décision attaquée est revêtu, conformément au IV de l'article 20, de la signature du rapporteur ; qu'ainsi le moyen invoqué par les requérants manque en fait ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Considérant que, quand elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par l'article L. 621-15 du code monétaire et financier, la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale au sens de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, compte tenu du fait que sa décision peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'Etat, la circonstance que la procédure suivie devant elle ne serait pas en tous points conforme aux prescriptions de l'article 6, § 1, de la convention européenne n'est pas de nature à entraîner dans tous les cas une méconnaissance du droit à un procès équitable ; que, cependant - et alors même qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers n'est pas une juridiction au regard du droit interne -, le moyen tiré de ce qu'elle aurait statué dans des conditions qui ne respecteraient pas le principe d'impartialité rappelé à l'article 6, § 1, de la convention européenne peut, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de cet organisme, être utilement invoqué à l'appui d'un recours formé devant le Conseil d'Etat à l'encontre de sa décision ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le président de la première section de la commission des sanctions, formation qui a pris la décision attaquée, a antérieurement, en tant que président du conseil de discipline de la gestion financière, et en agissant à la demande de la Commission des opérations de bourse, notifié aux intéressés les griefs retenus à leur encontre ; que, toutefois, il n'a à cette occasion ni présenté comme établis les faits dont il faisait état ni pris parti sur leur qualification d'infractions à différentes  dispositions législatives ou réglementaires ; qu'ainsi il n'est résulté de sa participation à la délibération à l'issue de laquelle il a été décidé d'infliger une sanction, d'une part, à la SOCIETE GSD GESTION, d'autre part, à M. YX, aucune méconnaissance du principe d'impartialité ;
Sur le bien-fondé de la décision attaquée :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 5 du décret du 8 octobre 1996 relatif à l'accès à l'activité de prestataire de services d'investissement, dans sa rédaction applicable au moment des faits : « (...) toutes les modifications que les prestataires de services d'investissement envisagent d'apporter aux éléments pris en compte pour l'approbation du programme d'activité et pour la délivrance de l'agrément doivent être portées à la connaissance des autorités d'agrément » ; qu'aux termes de l'article 16 du règlement n° 96-02 de la Commission des opérations de bourse sur les prestataires de service d'investissement effectuant une activité de gestion de portefeuille pour le compte de tiers, homologué par arrêté ministériel du 24 décembre 1996 : « La société de gestion informe aussitôt la Commission des opérations de bourse des modifications portant sur les éléments caractéristiques qui figuraient dans le dossier d'agrément initial, concernant l'actionnariat direct ou indirect, la direction, l'organisation et le contrôle » ; que si ces dispositions n'imposent pas à un prestataire de services d'investissement de déclarer à l'autorité de contrôle tous les mouvements affectant son personnel, il est en revanche tenu de déclarer ceux de ces mouvements qui affectent les éléments caractéristiques du dossier au vu duquel l'agrément a été délivré ; qu'ainsi l'Autorité des marchés financiers a pu, sans entacher sa décision d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation, estimer que la SOCIETE GSD GESTION, au regard du nombre réduit de ses gérants de portefeuilles, avait méconnu les dispositions en cause en ne déclarant pas le départ de l'un d'eux et le recrutement de son successeur ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 3 du règlement n° 96-03 de la Commission des opérations de bourse relatif aux règles de bonne conduite applicables au service de gestion de portefeuille pour le compte de tiers, homologué par arrêté ministériel du 6 janvier 1997, dans sa rédaction alors applicable : « Le prestataire doit prévenir les conflits d'intérêt (...). Il doit prendre toutes les dispositions nécessaires, notamment en matière de séparation des métiers et des fonctions, pour garantir l'autonomie de la gestion » ; que l'Autorité des marchés financiers a relevé que la SOCIETE GSD GESTION avait manqué à cette obligation en permettant à des personnes ayant la qualité apparente de gérants salariés, mais en réalité extérieures à la société, d'exercer, sous-couvert de celle-ci, une activité de gestion des portefeuilles qu'ils apportaient ;
Considérant que si les requérants soutiennent que l'un des contrats d'apports de clientèle conclus entre la SOCIETE GSD GESTION et les sociétés créées par les gérants de portefeuille qu'elle salariait à temps partiel avait cessé de produire ses effets depuis plus de trois ans à la date à laquelle la Commission des opérations de bourse a décidé d'ouvrir une enquête, et que, par suite, les règles relatives à la prescription des poursuites édictées par le I de l'article L. 621-15 du code monétaire et financier s'opposaient à ce que l'existence de ce contrat fût prise en compte par l'Autorité des marchés financiers, cette circonstance, qui n'est pas établie, n'est en tout état de cause pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée dès lors qu'il résulte de l'instruction que les autres contrats d'apports de clientèle qui avaient été conclus n'étaient pas atteints par la prescription ;
Considérant qu'il résulte des termes mêmes de la décision attaquée que l'Autorité des marchés financiers ne s'est pas appropriée les données chiffrées figurant dans la notification des griefs mais s'est bornée à constater que le mécanisme qui y était décrit correspondait bien à la réalité ; qu'est ainsi sans incidence la circonstance que l'une de ces données ait été erronée ; que, contrairement à ce qui est soutenu, l'Autorité des marchés financiers, qui n'a pas affirmé que les prestations de services que facturaient à la société GSD GESTION les sociétés gérées par ses gérants salariés avaient un caractère fictif, mais a simplement constaté que leur existence n'était pas avérée, n'a pas entaché sur ce point sa décision d'inexactitude matérielle ; que si les pratiques irrégulières relevées par l'Autorité des marchés financiers n'ont pas concerné l'activité de l'ensemble des gérants de portefeuille de la société, la matérialité du manquement à l'article 3 du règlement n° 96-03 n'en est pas moins établie ;
Considérant, en troisième lieu, que le 3° de l'article L. 533-4 du code monétaire et financier fait obligation aux prestataires de services d'investissement d'être dotés « des ressources et procédures nécessaires pour mener à bien leurs activités et (de) mettre en oeuvre ces ressources et procédures avec un souci d'efficacité » ; qu'aux termes de l'article 11 du règlement n° 96-03: « Le prestataire doit mettre en place les moyens et procédures permettant de contrôler ses activités et celles de ses intermédiaires et dépositaires. Le contrôle interne consiste notamment à s'assurer du respect des règles de bonne conduite dans tous les aspects de la relation avec la clientèle » ; que, d'une part, en prenant en compte, parmi d'autres éléments, pour caractériser une insuffisance du contrôle interne, l'absence de réaction de M. YX à la grande disparité des performances des gérants de portefeuilles, l'Autorité des marchés financiers n'a pas entaché sa décision d'une erreur de qualification juridique ; que, d'autre part, elle n'a pas entaché sa décision d'inexactitude en relevant qu'il résultait des termes de la déclaration de l'un des gérants de portefeuilles que celui-ci ignorait qui était officiellement en charge du contrôle interne, alors même qu'il ressortait d'autres déclarations de ce gérant que M. YX effectuait certains contrôles sur son activité ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 9 du règlement n° 96-03 : « Le prestataire doit, en permanence, disposer de moyens adaptés à ses activités et conformes aux textes législatifs et réglementaires./ L'obligation de disposer de tels moyens signifie notamment : - la présence de collaborateurs compétents ; / - l'existence de moyens techniques suffisants ; / une organisation interne adéquate permettant de justifier en détail l'origine, la transmission et l'exécution des ordres, et notamment l'individualisation des opérations effectuées (...) » ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 10 du règlement n° 96-02 : « La société de gestion doit disposer de moyens, d'une organisation et de procédures de contrôle et de suivi en adéquation avec les activités exercées » ; que l'Autorité des marchés financiers n'a pas entaché sa décision d'une erreur de qualification juridique en estimant qu'il résultait de l'ensemble des éléments du dossier que la SOCIETE GSD GESTION et M. YX avaient méconnu ces dispositions ;
Considérant, en cinquième lieu, que si les requérants font valoir que la décision prononcée à l'encontre de la SOCIETE GSD GESTION serait entachée d'erreur d'appréciation, eu égard à la relative ancienneté des faits, à l'absence de préjudice causé aux mandants et au fait qu'elle se serait efforcée de satisfaire aux exigences de la Commission des opérations de bourse, le blâme prononcé par l'Autorité des marchés financiers et la sanction pécuniaire de 50 000 euros sont justifiés compte tenu de la multiplicité des infractions commises aux règles applicables à la gestion de portefeuille pour le compte de tiers et de la gravité de certaines d'entre elles ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision prise à l'encontre de la SOCIETE GSD GESTION ;
Considérant, en revanche, que pour infliger à M. YX la sanction attaquée, l'Autorité des marchés financiers a pris en compte « son rôle personnel déterminant dans l'ensemble des infractions ci-dessus relevées, spécialement par la conception et la mise en oeuvre d'un système ayant eu pour effet une organisation et un contrôle interne non conformes aux exigences posées par les textes en vigueur » ; qu'aux termes du second alinéa de l'article 1er du règlement n° 96-03, dans sa rédaction alors applicable : « Les articles 2 à 7, 14 à 17 et 19 à 23 du présent règlement s'appliquent également aux dirigeants, aux salariés ou aux personnes physiques agissant pour le compte du prestataire » ; que, par suite, l'Autorité des marchés financiers ne pouvait légalement fonder sa décision, en tant qu'elle concernait M. YX, sur le rôle joué par celui-ci dans les manquements constatés aux articles 9 et 11 du règlement n° 96-03, qui ne sont pas au nombre des articles mentionnés à l'article 1er ; que, toutefois, les autres manquements qui peuvent être légalement imputés à M. YX personnellement sont constitués et de nature à justifier, outre un blâme, une sanction pécuniaire ; qu'il y a lieu de fixer à un montant de 25 000 euros la sanction pécuniaire prise à son encontre ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce,  de mettre à la charge de l'Autorité des marchés financiers le versement de la somme de 3000 euros que réclament chacun la SOCIETE GSD GESTION et M. YX au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La sanction pécuniaire prise le 16 mars 2004 par l'Autorité des marchés financiers à l'encontre de M. YX est fixée à un montant 25 000 euros.
Article 2 : La décision de l'Autorité des marchés financiers est modifiée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE GSD GESTION, à M. Jacques YX, à l'Autorité des marchés financiers et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.