Conseil d'État · 3EME ET 8EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 4 avril 2005

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 octobre 2003 et 9 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Denis X, demeurant ...  ; M. X demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler l'arrêt du 19 juin 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté sa demande d'annulation du jugement du 29 janvier 1997 du tribunal administratif de Grenoble en tant que celui-ci a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat à lui payer une indemnité de 1 500 000 F en réparation du préjudice résultant de l'abattage total de son troupeau d'ovins atteint de brucellose  ;
2°) statuant au fond, de condamner l'Etat à lui payer une indemnité de 1 500 000 F assortie des intérêts de droit, à compter de la date de la demande et à la capitalisation des intérêts échus  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code rural  ;
Vu la Constitution  ;
Vu le Protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Vu le décret n° 65-117 du 31 décembre 1965 modifié  ;
Vu l'arrêté interministériel du 20 août 1987  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Gilles Bardou, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de M. X,
- les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant qu'aux termes de l'article 214 du code rural, dans sa rédaction en vigueur à la date des faits  : Suivant les modalités prévues par un arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de l'agriculture peut prendre toutes mesures destinées à prévenir l'apparition, enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies des animaux réputées contagieuses (…). Ces arrêtés fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur ordre de l'administration ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux  ; qu'aux termes de l'article 215-7 du même code  : Les propriétaires ou détenteurs d'animaux  soumis aux opérations de prophylaxie collective des maladies des animaux dirigées par l'Etat sont tenus de faire assurer l'exécution de ces opérations, y compris l'abattage. En cas de carence ou de refus, ces opérations peuvent être exécutées d'office aux frais des intéressés par l'administration compétente  ; que selon l'article 43 de l'arrêté interministériel du 20 août 1987 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la police sanitaire et à la prophylaxie collective de la brucellose caprine et ovine, pris en application de l'article 214 précité du code rural  : Lorsque dans un cheptel ovin des animaux sont reconnus atteints de brucellose latente (…) les mesures suivantes peuvent être appliquées  : - soit l'abattage des animaux atteints de brucellose latente, voire de la totalité des animaux de l'espèce ovine d'une exploitation très infectée (…)  ;
Considérant que par lettre du 29 juin 1992, le directeur des services vétérinaires de l'Isère a fait connaître à M. X que la totalité de son  troupeau d'ovins, qui transhumait alors sur l'alpage de Besse-en-Oisans, devait être abattu en raison d'une infection brucellique latente  ; que les services vétérinaires ont procédé à l'exécution d'office de cet abattage à partir du 7 juillet 1992  ; que M. X demande, en invoquant à titre principal, les fautes commises par l'administration en abattant la totalité de son troupeau et en exécutant d'office cette opération ainsi que, subsidiairement, sa responsabilité pour rupture de l'égalité devant les charges publiques,  que l'Etat soit condamné à lui payer une indemnité de 1 500 000 F (228 673,53 euros) en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi  ; qu'il se pourvoit contre l'arrêt du 19 juin 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Lyon, confirmant le jugement du 29 janvier 1997 du tribunal administratif de Grenoble, lui a refusé toute indemnisation  ;
Sur la responsabilité de l'Etat à raison de la décision d'abattage de la totalité du troupeau  :
Considérant qu'après avoir relevé tout à la fois que les contrôles sérologiques effectués le 18 mars 1992 au siège de l'exploitation sur le troupeau de M. X faisaient apparaître un taux d'infection de 14 %, que ce taux était de 20 % lors des contrôles effectués le 11 juin 1992 après l'arrivée en transhumance, que ces taux n'étaient pas sérieusement contestés et que, en admettant même que dans certains cas limités une réaction positive aux tests ne révèlerait pas nécessairement l'atteinte de l'animal par la brucellose, ces taux correspondaient à la situation du cheptel de M. X la cour administrative d'appel a pu légalement déduire de ces faits que l'exploitation de l'intéressé était très infectée au sens des dispositions précitées de l'article 43 de l'arrêté interministériel du 20 août 1987  ; qu'elle a, de même, en réponse à l'argumentation du requérant, légalement énoncé que la mesure d'abattage décidée dans le cadre d'un dispositif édicté dans l'intérêt de la santé publique n'était pas constitutif d'une violation du droit de propriété garanti tant par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen à laquelle renvoie la Préambule de la Constitution de 1958 que par l'article 1er du Protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ; qu'il suit de là que c'est sans commettre d'erreur de droit ni entacher son arrêt d'insuffisance de motivation que la Cour a déduit de l'ensemble de ces circonstances que la direction des services vétérinaires par une décision du 29 juin 1992, dont il n'est pas établi qu'elle serait entachée de détournement de pouvoir, avait pu légalement ordonner l'abattage de la totalité du troupeau  ;
Considérant il est vrai que M. X fait valoir, par la voie de l'exception, devant le juge de cassation que les dispositions précitées de l'article 43 de l'arrêté du 20 août 1987 ont été prises en méconnaissance de l'article 7 du décret n° 65-1177 du 31 décembre 1965 qui limite la possibilité d'abattage aux seuls animaux atteints par cette infection  ; qu'il ne ressort pas cependant des termes de ce règlement qui définit selon quelles modalités les animaux atteints de brucellose doivent être marqués et, le cas échéant, abattus, que celui-ci ait entendu régler l'ensemble des situations nées de l'épidémie de brucellose  ; que les ministres chargés de l'agriculture et des finances tenaient donc de l'habilitation consentie par l'article 214 du code rural la possibilité de définir, par voie d'arrêté interministériel, des modalités complémentaires de lutte contre cette maladie  ; qu'ainsi, les dispositions précitées de l'article 43 de l'arrêté du 20 août 1987 pouvaient fonder légalement la décision d'abattage prise par l'administration  ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen présenté par le requérant pour la première fois en cassation doit être écarté sans même qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la cour administrative d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que, la décision d'abattage total prise par le ministre n'étant entachée d'aucune illégalité, la responsabilité de l'Etat à l'égard de M. X ne saurait être engagée sur le terrain de la faute du service public  ;
Sur la responsabilité de l'Etat sur le fondement de la faute commise par l'Etat du fait de l'exécution d'office de l'abattage du troupeau  :
Considérant que, si la cour administrative d'appel, qui n'était d'ailleurs pas saisie de conclusions tendant à l'annulation de la décision des premiers juges en tant que celle-ci avait reconnu la faute commise par l'administration en exécutant d'office l'abattage du troupeau sans mise en demeure préalable du requérant en méconnaissance des dispositions de l'article 215-7 du code rural, a sur ce point confirmé le jugement du tribunal administratif, elle n'a commis aucune erreur de droit en jugeant que cette exécution d'office, dont le coût n'a pas été facturé à M. X, n'avait en tant que telle causé aucun préjudice au requérant  ;
Sur la responsabilité de l'Etat sur le fondement de l'égalité des charges devant le service public  :
Considérant que, s'il résulte des dispositions de l'article 214 du code rural qu'une indemnisation est susceptible d'être servie, dans des conditions prévues par arrêté interministériel, aux propriétaires dont les animaux ont été abattus sur ordre de l'administration pour des motifs de salubrité publique, la cour administrative d'appel a pu sans erreur de droit décider qu'en l'absence de tout arrêté prévoyant les modalités de cette indemnisation, la responsabilité de l'Etat était susceptible d'être engagée sur le fondement de l'égalité des charges devant le service public au cas où une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner au détriment d'une personne physique ou morale un préjudice spécial et d'une certaine gravité  ; qu'après avoir souverainement relevé, par une appréciation qui n'est pas susceptible d'être discutée devant le juge de cassation, que le requérant n'avait pas pris, après les contrôles effectués en mars 1992, les mesures d'assainissement appelées par le nombre élevé et croissant d'animaux infectés au sein de son troupeau, et avait en outre, en dépit de l'interdiction qui lui avait été opposée, fait transhumer ses moutons, en aggravant ainsi significativement le risque de contamination, la cour administrative d'appel a pu, sans entacher son arrêt d'erreur de qualification juridique, juger dans les circonstances de l'espèce qui lui était soumise, que l'intéressé ayant assumé ce risque en toute connaissance de cause, il ne pouvait utilement prétendre à faire supporter par l'Etat les conséquences qui sont résultées de son attitude  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. X doit être rejetée  ;
D E C I D E  :
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Article  1er  : La requête de M. X est rejetée.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à M. Denis X et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité.