Conseil d'État · 6EME ET 1ERE SOUS-SECTIONS REUNIES — 20 avril 2005

Vu, 1°, sous le n° 261706, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 novembre 2003 et 12 mars 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Jean-Claude X..., demeurant ... ; M. X... demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler sans renvoi l'arrêt en date du 11 septembre 2003 par lequel la Cour des comptes, statuant définitivement, l'a déclaré, conjointement et solidairement avec M. Y... et la FONDATION D'AGUESSEAU, comptables de fait des deniers de l'Etat à raison des opérations exécutées en matière de logement social au profit des agents de l'administration pénitentiaire pour un montant total de 1 524 490,17 euros  :
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu, 2°, sous le n° 261712, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 12 novembre 2003 et 12 mars 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la  FONDATION D'AGUESSEAU, dont le siège est au ministère de la justice, 13, place Vendôme à Paris (75001), M. Emmanuel Y..., demeurant ..., M. B... B, demeurant ..., M. Dominique Z..., demeurant ..., M. Fernand A..., demeurant ...  ; la FONDATION D'AGUESSEAU et autres demandent au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt en date du 11 septembre 2003 par lequel la Cour des comptes, statuant définitivement, a, d'une part, déclaré M. Y... et la FONDATION D'AGUESSEAU, solidairement et conjointement avec M. X..., comptables de fait des deniers de l'Etat à raison des opérations exécutées en matière de logement social au profit des agents de l'administration pénitentiaire, pour un montant total de 1 524 490,17 euros, et, d'autre part, a déclaré M. B, M. Z..., M. A... et la FONDATION D'AGUESSEAU conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de l'Etat à raison des opérations exécutées en matière de logement social au profit des agents de l'ensemble du ministère de la justice, pour un montant total de 12 398 282,78 euros et, enfin, a déclaré M. Z..., M. A..., et la FONDATION D'AGUESSEAU conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de l'Etat à raison des opérations exécutées en matière de prêts et secours pour un montant total au moins égal à 4 338 839,11 euros  ;
Vu les autres pièces des dossiers  ;
Vu,  sous les nos 261706 et 261712, a note en délibéré présentée le 30 mars 2005 pour MM. X..., la FONDATION D'AGUESSEAU, MM. Y..., B, Z... et A...  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Vu le code des juridictions financières  ;
Vu la loi n° 63-156 du 23 février 1963 et notamment son article 60  ;
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Bertrand Dacosta, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat de M. X... et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de la FONDATION D'AGUESSEAU et de MM. Y..., Z... et A....
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que les requêtes n° 261706 et 261712 sont dirigées contre le même arrêt  ; qu'il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par une même décision  ;
Sur l'intervention de la FONDATION D'AGUESSEAU et de M. Y... au soutien de la requête n° 261706  :
Considérant que la FONDATION D'AGUESSEAU et M. C..., auteurs d'un pourvoi en cassation contre l'arrêt attaqué, ont intérêt à intervenir au soutien de la requête de M. X...  ; qu'ainsi leur intervention est recevable  ;
Sur la régularité de l'arrêt attaqué  :
Sur le moyen tiré de l'insuffisance de motivation  :
Considérant, en premier lieu, que l'arrêt attaqué relève que les conventions conclues entre le ministre de la justice et la FONDATION D'AGUESSEAU ne laissaient d'autre marge d'action à celle-ci que celle consistant à reverser les deniers publics qui lui étaient remis et ne constituaient pas, dès lors, un titre suffisant pour lui permettre de les manier légalement  ; qu'il écarte le moyen tiré de ce que la Fondation aurait joué un rôle significatif dans la gestion des dispositifs mis en place par les conventions, en exposant les éléments sur lesquels il s'appuie  ; qu'il observe qu'au surplus la Fondation ne disposait pas des personnels administratifs et techniques permettant de gérer les dotations reçues  ; que cet arrêt est ainsi suffisamment motivé  ;
Sur les moyens tirés de la méconnaissance du principe d'impartialité  :
Considérant, d'une part, que la Cour des comptes est, ainsi que toute juridiction, soumise au principe d'impartialité qui fait partie des principes généraux du droit  ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  : I. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...)  ; que le juge des comptes, lorsqu'il prononce la gestion de fait puis fixe la ligne de compte de cette gestion de fait et met le comptable en débet, tranche, à chaque étape de cette procédure, des contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil  ; que les stipulations précitées sont, par suite, applicables à l'ensemble de la procédure  ;
Considérant qu'il est soutenu, en premier lieu, que la procédure suivie devant la Cour des comptes aurait méconnu le principe d'impartialité, au motif que l'arrêt provisoire en date du 28 juin 2001 par lequel la Cour des comptes a décidé de se saisir d'office des opérations litigieuses donnait à penser, compte tenu de sa rédaction, que les faits visés étaient d'ores et déjà établis et que leur caractère répréhensible était également reconnu  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières  : « La Cour des comptes juge les comptes que lui rendent les personnes qu'elle a déclarées comptables de fait (…)./ Les dispositions définitives des arrêts portant sur des gestions de fait sont délibérées après l'audition, à leur demande, des personnes déclarées comptables de fait (…) »  ; qu'aux termes de l'article L. 140-7 du même code  : « Les comptables sont tenus de produire leurs comptes à la Cour des comptes dans des délais fixés par voie réglementaire (…). La Cour statue sur ces comptes par arrêts successivement provisoires et définitifs »  ; qu'aux termes de l'article R. 131-3 du même code  : « La Cour des comptes rend des arrêts par lesquels elle statue à titre provisoire ou définitif./ La procédure devant la Cour est écrite et contradictoire. Les dispositions provisoires des arrêts enjoignent, en tant que de besoin, au comptable de rapporter, dans un délai fixé par la Cour et ne pouvant être inférieur à un mois, toutes explications ou justifications à sa décharge »  ; qu'aux termes de l'article R. 141-4 du même code  : « Dans le délai mentionné à l'article R. 131-3, les comptables peuvent avoir communication des pièces sur lesquelles sont fondées les dispositions provisoires des arrêts./ Les demandes de communication de pièces doivent être formulées par écrit au président signataire de l'arrêt qui informe le comptable des conditions dans lesquelles cette communication aura lieu »  ; qu'aux termes de l'article R. 131-5 du même code  : « Lorsque, sur un compte en jugement, le comptable a satisfait à l'ensemble de ses obligations et qu'aucune disposition n'a été retenue à sa charge, la Cour, statuant par arrêt définitif, lui donne décharge de sa gestion et, s'il est sorti de fonctions, le déclare quitte./ Lorsque le comptable n'a pas satisfait aux dispositions d'un arrêt provisoire lui enjoignant de rétablir sa situation ou ne justifie pas de l'obtention, dans les conditions fixées par les lois et règlements, d'une décharge de responsabilité, la Cour le constitue en débet par arrêt définitif »  ; qu'aux termes de l'article R. 131-12 du code des juridictions financières les articles R. 131-3 et R. 131-5 sont applicables au jugement des gestion de fait  ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 131-13 du même code  : « Afin d'être en mesure de produire, dans le délai qui leur est imparti par la Cour des comptes, toutes explications ou justifications utiles, les personnes déclarées provisoirement comptables de fait peuvent avoir communication des pièces sur lesquelles sont fondées les dispositions des arrêts, dans les conditions fixées par l'article R. 131-4 (…)./ Les explications ou justifications présentées, dans le délai imparti par la chambre, par l'une des parties sont notifiées par le greffe à chacune des autres parties qui peuvent produire un mémoire en réplique dans le délai fixé par le président de la chambre. Les mémoires en réplique enregistrés au greffe de la chambre sont notifiés, dans les formes prévues à l'alinéa précédent, à chacune des parties qui peuvent produire un mémoire en duplique dans le délai fixé par le président de la chambre (…) »  ;
Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions ainsi que des caractères généraux de la procédure contentieuse devant la Cour des comptes que lorsque celle-ci a décidé de se saisir de faits qui pourraient constituer une gestion de fait, l'arrêt provisoire de la Cour, qui ne relève pas de la fonction d'accusation mais constitue la première étape de la procédure de jugement de la gestion de fait, a pour objet de déterminer et de porter à la connaissance des personnes qu'il met en cause les faits qui peuvent être présumés constitutifs de gestion de fait afin de les mettre en mesure de produire, en vue d'un arrêt définitif, dans le délai qui leur est imparti, les explications et justifications utiles, tant en ce qui concerne le principe même de l'existence d'une gestion de fait que, notamment, son périmètre  ; qu'à cet effet les personnes en cause peuvent, conformément aux articles R. 131-13 et R. 131-4 du code des juridictions financières, avoir communication de l'ensemble des pièces du dossier  ; qu'il suit de là que le prononcé de l'arrêt provisoire, loin d'entacher la procédure d'examen d'une gestion de fait d'une violation du principe d'impartialité, a au contraire pour objet d'assurer pleinement et par l'intervention d'une décision rendue par des juges le caractère contradictoire de la procédure  ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il est également soutenu que le principe d'impartialité aurait été méconnu au motif que la Cour des comptes aurait antérieurement porté une appréciation sur l'irrégularité des opérations litigieuses  ; que, toutefois, si les faits ont été évoqués dans un rapport établi par un membre de la Cour des comptes en 1993 à la suite d'une précédente enquête et dans un référé adressé le 16 février 1994 au ministre de la justice, il ressort des pièces du dossier que les signataires de ces documents n'ont pas participé aux formations de jugement qui ont rendu les arrêts provisoire et définitif dans la présente instance  ; que si la Cour des comptes a rendu, par ailleurs, un autre arrêt provisoire, le 12 mai 1999, à propos d'opérations menées par le ministère de la justice en matière d'aide au logement des agents relevant de l'administration pénitentiaire, ces opérations impliquaient d'autres intervenants et concernaient des faits distincts de ceux sur lesquels elle s'est prononcée par l'arrêt contesté  ; qu'ainsi le moyen ne peut qu'être écarté  ;
Sur les moyens tirés de la méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure et d'un principe de « l'égalité des armes »  :
Considérant qu'il est soutenu, en premier lieu, qu'en ne mettant pas les requérants à même de prendre connaissance, antérieurement à l'arrêt attaqué, du rapport du conseiller rapporteur préalable à l'arrêt provisoire du 28 juin 2001, et en le communiquant au ministère public près la Cour des comptes avant qu'il ne prenne ses conclusions, la Cour a méconnu à la fois le principe général du caractère contradictoire de la procédure et le principe selon lequel, dans un débat juridictionnel, aucune des parties ne doit être défavorisée par rapport aux autres, principe garanti par les règles générales de la procédure administrative contentieuse et rappelé  par l'article 6, § 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit, l'arrêt provisoire a pour objet d'ouvrir la procédure contradictoire  ; que, par suite, le respect du principe du caractère contradictoire de la procédure n'implique pas que soit communiqué aux parties, avant l'arrêt définitif, le rapport établi par le rapporteur préalablement à l'arrêt provisoire, lequel, au vu de ce rapport mais sans en retenir nécessairement toutes les propositions, est le seul acte qui détermine les éléments à soumettre au débat contradictoire  ; que,  dans ces conditions, la circonstance que le procureur général près la Cour des comptes ait eu connaissance du rapport avant l'arrêt provisoire n'entache pas d'irrégularité l'arrêt définitif  ;
Considérant, en deuxième lieu, que si les requérants soutiennent que l'arrêt attaqué s'est fondé sur des documents qui avaient été transmis au rapporteur par la FONDATION D'AGUESSEAU mais qui n'avaient pas été communiqués aux autres parties, il ressort des pièces du dossier que les documents en cause avaient été joints au dossier, que les écritures de la FONDATION D'AGUESSEAU, communiquées aux parties, y faisaient référence et qu'il était ainsi loisible à celles-ci de les consulter  ;
Considérant, en troisième lieu, que l'arrêt provisoire rendu le 28 juin 2001 par la Cour des comptes précisait les griefs articulés contre les requérants  ; que, par suite, ceux-ci ne sont pas fondés à soutenir que le principe du caractère contradictoire de la procédure aurait été méconnu du fait de l'insuffisance de motivation de l'arrêt provisoire  ;
Considérant, enfin, qu'en relevant qu'il était constant que la Fondation ne disposait pas des personnels administratifs et techniques susceptibles de gérer les dotations reçues et que, par ailleurs, le chef du bureau de l'action sociale du ministère de la justice était le secrétaire général de la Fondation aux termes des statuts de cette dernière, la Cour des comptes s'est bornée à répondre aux moyens invoqués par les requérants, en précisant les motifs pour lesquels elle estimait que la Fondation ne jouissait pas d'une autonomie réelle, sans articuler de griefs distinct de ceux figurant dans l'arrêt provisoire  ; qu'il suit de là qu'elle n'a pas, ce faisant, méconnu le principe du contradictoire  ;
Sur la légalité de l'arrêt attaqué  :
Considérant que, par l'arrêt attaqué, la Cour des comptes a déclaré comptables de fait des deniers de l'Etat MM. X... et Y... et la FONDATION D'AGUESSEAU à raison des opérations menées en matière de logement social au profit des agents de l'administration pénitentiaire en application d'une convention du 16 mars 1993 et de ses avenants, MM. B, Z... et A... et la FONDATION D'AGUESSEAU à raison des opérations menées en matière de logement social au profit des agents de l'ensemble du ministère de la justice en application d'une convention du 20 novembre 1995 et de ses avenants, et enfin MM. Z..., A... et la FONDATION D'AGUESSEAU à raison des opérations de prêts et secours consenties au profit des agents du ministère en application de conventions du 4 juin 1998, du 10 février 1999 et du 6 mars 2000  ;
Considérant que la conclusion d'une convention par laquelle une personne publique confie à une autre personne le soin d'exécuter des prestations au profit de tiers au moyen des subventions qu'elle lui alloue n'exclut pas que ces subventions conservent le caractère de deniers publics  ; que le maniement de ces derniers constitue une gestion de fait lorsque le cocontractant de l'administration ne dispose d'aucune autonomie réelle pour l'exécution des tâches qui lui sont confiées et agit comme un simple prolongement de celle-ci  ;
Considérant que les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983, aux termes desquelles l'Etat peut confier à des organismes à but non lucratif ou à des associations la gestion des prestations d'action sociale dont bénéficient les agents, ces dispositions résultant d'une loi du 3 janvier 2001, postérieure aux faits de l'espèce  ;
Considérant que la Cour des comptes n'a pas dénaturé les pièces du dossier en interprétant les conventions litigieuses comme ne laissant aucune autre marge d'action à la Fondation que celle consistant à reverser les sommes qui lui étaient remises et en estimant que le ministère de la justice avait conservé un pouvoir de décision effectif quant à la gestion des diverses prestations d'action sociale en cause et notamment quant à la désignation de leurs bénéficiaires  ; qu'elle a pu légalement déduire de ces différents éléments que la Fondation ne disposait pas d'une autonomie suffisante, que, par suite, les subventions qui lui étaient allouées avaient conservé le caractère de deniers publics et qu'ainsi les intéressés, alors même qu'ils n'avaient aucunement utilisé ces crédits à des fins personnelles, devaient être déclarés gestionnaires de faits  ;
Considérant que le moyen tiré de ce que la convention du 16 mars 1993 n'aurait pas fait l'objet de critiques lorsqu'elle a alors été transmise à la Cour des comptes est sans incidence sur la légalité de l'arrêt attaqué  ;
Considérant, enfin, que si M. X... soutient qu'il ne peut être déclaré comptable de fait de l'ensemble des sommes allouées à la FONDATION D'AGUESSEAU sur le fondement de la convention du 16 mars 1993 et de son avenant du 23 décembre 1994, dès lors qu'il avait quitté ses fonctions de directeur de l'administration pénitentiaire le 10 juin 1993, la Cour des comptes n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'intéressé, qui avait signé la convention initiale, avait ainsi participé à l'organisation même du dispositif et pouvait être déclaré comptable de fait, solidairement et conjointement avec M. Y... et la FONDATION D'AGUESSEAU, de l'ensemble des sommes versées en application de la convention initiale et de son avenant  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. X... et la requête de MM. Y..., B, Z... et EGEA et de la FONDATION D'AGUESSEAU ne peuvent qu'être rejetées  ;
Sur les conclusions de la requête n° 261706 tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demande M. X... au titre des frais engagés par lui et non compris dans les dépens  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : L'intervention de la FONDATION D'AGUESSEAU et de M. Y... au soutien de la requête n° 261706 est admise.
Article 2  : La requête de M. X... et la requête de MM. Y..., B, Z... et A... et de la FONDATION D'AGUESSEAU sont rejetées.
Article 3   : La présente décision sera notifiée à M. Jean-Claude X..., à M. Emmanuel Y..., à M. B... B, à M. Dominique Z..., à M. Fernand A..., à la FONDATION D'AGUESSEAU, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au garde des sceaux, ministre de la justice.
Une copie de la présente décision sera adressée au Procureur général près la Cour des comptes.