Conseil d'État · Section du Contentieux — 18 juillet 2006

Vu, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 13 octobre 2005, le jugement en date du 5 octobre 2005 par lequel le tribunal administratif de Paris, avant de statuer sur la demande de M. Majha Waly A tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de l'équipement, des transports, du tourisme et de la mer a rejeté sa demande du 17 septembre 2002 tendant au remplacement de l'indemnité instituée par l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 par une pension calculée dans les conditions prévues par le code des pensions civiles et militaires de retraite, a décidé, par application des dispositions de l'article L. 113-1 du code de justice administrative, de transmettre le dossier de cette demande au Conseil d'Etat, en soumettant à son examen les questions suivantes :
1°) les dispositions des II et III de l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 portent-elles une atteinte disproportionnée au droit des intéressés au respect de leurs biens et sont-elles, dans cette mesure, incompatibles avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales '
2°) les dispositions du IV du même article de la même loi privent-elles, en raison de leur caractère rétroactif, les intéressés de leur droit d'accéder à un tribunal pour y faire valoir leurs droits et sont-elles, dans cette mesure, incompatibles avec les stipulations du 1 de l'article 6 de la même convention '
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le premier protocole additionnel à cette convention ;
Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite ;
Vu la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959, notamment son article 71 ;
Vu la loi de finances rectificative pour 2002 (loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002), notamment son article 68 ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 113-1 et R. 113-1 à R. 113-4 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Japiot, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de M. A,
- les conclusions de M. Laurent Vallée, Commissaire du gouvernement ;
REND L'AVIS SUIVANT :
Selon le I de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 : « A compter du 1er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l'Etat ou d'établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ».
En vertu du paragraphe I de l'article 68 de la loi susvisée du 30 décembre 2002 portant loi de finances rectificatives pour 2002, les prestations servies en application notamment de l'article 71 de la loi de finances pour 1960 sont calculées dans les conditions prévues par les autres paragraphes dudit article 68. Aux termes du paragraphe II : « Lorsque, lors de la liquidation initiale des droits directs ou à réversion, le titulaire n'a pas sa résidence effective en France, la valeur du point de base de sa prestation, telle qu'elle serait servie en France, est affectée d'un coefficient proportionnel au rapport des parités de pouvoir d'achat dans le pays de résidence et des parités de pouvoir d'achat de la France. Les parités de pouvoir d'achat du pays de résidence sont réputées être au plus égales à celles de la France. La résidence est établie au vu des frontières internationalement reconnues à la date de la publication de la présente loi./ Les parités de pouvoir d'achat sont celles publiées annuellement par l'Organisation des Nations unies ou, à défaut, sont calculées à partir des données économiques existantes. ». D'après le paragraphe III : « Le coefficient dont la valeur du point de pension est affectée reste constant jusqu'au 31 décembre de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu la liquidation des droits effectuée en application de la présente loi. Ce coefficient, correspondant au pays de résidence du titulaire lors de la liquidation initiale des droits, est ensuite réévalué annuellement./ Le dispositif spécifique de revalorisation mentionné au II et au premier alinéa du présent III est exclusif du bénéfice de toutes les mesures catégorielles de revalorisation d'indices survenues depuis les dates d'application des textes visés au I ou à intervenir./ Le montant des prestations qui résulterait de l'application des coefficients ne peut être inférieur à celui que le titulaire d'une indemnité a perçu en vertu des dispositions mentionnées au I, majoré de 20 %. ». Il est spécifié par le paragraphe IV que : « Sous les réserves mentionnées au deuxième alinéa du présent IV (...), les dispositions des II et III sont applicables à compter du 1er janvier 1999./ Ce dispositif spécifique s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des contentieux contestant le caractère discriminatoire des textes visés au I, présentés devant les tribunaux avant le 1er novembre 2002 ».
La demande d'avis soumise au Conseil d'Etat par le tribunal administratif de Paris porte, d'une part, sur la compatibilité des dispositions des II et III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002, en tant qu'elles concernent les pensions civiles et militaires de retraite, avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, d'autre part, sur la compatibilité des dispositions du IV du même article avec les stipulations du § 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Sur la compatibilité des II et III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002, en tant qu'ils concernent les pensions civiles et militaires de retraite, avec l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Le Conseil d'Etat statuant au contentieux a jugé, par une décision en date du 30 novembre 2001, que les dispositions de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 créaient une différence de traitement entre les retraités en fonction de leur seule nationalité et étaient, par suite, incompatibles avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, aux termes duquel : « La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation, combinées avec celles de l'article 1er du 1er protocole additionnel à cette convention qui prévoient que toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les  principes généraux du droit international. (...) ».
Toutefois, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux, par décision n° 274664 rendue ce jour sur la requête du Groupe d'information et de soutien des immigrés, si les stipulations ci-dessus reproduites ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et, d'une part, la prohibition de toute discrimination fondée notamment sur l'origine nationale et, d'autre part, les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent cependant au législateur national une marge d'appréciation, tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre du dispositif de révision des prestations versées aux ressortissants des pays placés antérieurement sous la souveraineté française résidant hors de France que pour juger si un tel dispositif trouve des justifications appropriées dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi.
Il résulte des dispositions des II et III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002, éclairées par leurs travaux préparatoires, qu'elles ont notamment pour objet d'assurer aux titulaires de l'indemnité instituée par l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959, en remplacement de la pension civile de retraite qu'ils percevaient antérieurement, des conditions de vie dans l'Etat où ils résident en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées. Ces dispositions instaurent, à cette fin, un critère de résidence, apprécié à la date de liquidation de la prestation, permettant de fixer le montant de celle-ci à un niveau, différent dans chaque Etat, tel qu'il garantisse aux intéressés résidant à l'étranger un pouvoir d'achat équivalent à celui dont ils bénéficieraient s'ils avaient leur résidence en France, sans pouvoir lui être supérieur. Les dispositions du III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002 prévoyant que le montant des prestations qui résulterait de l'application des coefficients (de calcul desdites prestations) ne peut être inférieur à celui que le titulaire d'une prestation a perçu en vertu des dispositions mentionnées au I, majoré de 20 %, visent à assurer aux bénéficiaires résidant dans des Etats dont le revenu national brut par habitant est particulièrement faible des conditions de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées, ce que ne permettrait pas la stricte application des coefficients définis par l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002. Les dispositions susrappelées des II et III de cette loi poursuivent un objectif d'utilité publique en étant fondées sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi. S'il est vrai que le critère de résidence susmentionné n'est pas applicable aux ressortissants français qui résidaient à l'étranger à la date de liquidation de leur pension, cette différence de traitement, de portée limitée, relève de la marge d'appréciation que les stipulations précitées de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales réservent au législateur national, eu égard notamment aux inconvénients que présenterait l'ajustement à la baisse des pensions déjà liquidées de ces ressortissants français qui ont vocation à résider en France. Par suite, les dispositions des II et III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002 ne sont pas incompatibles avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Sur la compatibilité du IV de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002 avec le § 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Le droit à indemnité ouvert par les dispositions de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 constitue un droit à caractère civil au sens du § 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales aux termes duquel : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi et qui décidera (...) des contestations sur des droits et obligations de caractère civil (...) ».
Pour être compatible avec ces stipulations, l'intervention rétroactive du législateur en vue de modifier au profit de l'Etat les règles applicables à des procès en cours doit reposer sur d'impérieux motifs d'intérêt général.
Le IV de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002 prévoit que les II et III dudit article sont applicables à compter du 1er janvier 1999, « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des contentieux contestant le caractère discriminatoire des textes visés au I, présentés devant les tribunaux avant le 1er novembre 2002 ». Le décret du 3 novembre 2003 et l'arrêté du 3 novembre 2003 susvisés définissant les modalités d'application des II et III de ce même article sont entrés en vigueur le 5 novembre 2003.
Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'a avancé aucun motif impérieux d'intérêt général susceptible de justifier que l'application des II et III de l'article 68 de la loi du 30 décembre 2002 puisse, de manière rétroactive, interdire aux requérants d'invoquer l'incompatibilité des dispositions de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 avec les stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, lorsqu'ils ont engagé, avant le 5 novembre 2003, une action contentieuse en vue de contester, à raison de cette incompatibilité, la légalité de la décision refusant de réévaluer le montant de leur indemnité.
En conséquence, dans la mesure où ces dispositions rétroactives ont pour objet d'influer sur l'issue des procédures juridictionnelles en cours, elles méconnaissent les stipulations du §1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il découle toutefois de l'objet même de ces stipulations et de ce qui vient d'être dit que cette incompatibilité ne peut être utilement invoquée que par les requérants qui ont engagé une action contentieuse avant le 5 novembre 2003.
Le présent avis sera notifié au tribunal administratif de Paris, à Mme A, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.
Il sera publié au Journal officiel de la République française.