Conseil d'État · 10EME ET 9EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 3 avril 2006

Vu, 1°) sous le numéro 288756 la requête, enregistrée le 4 janvier 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE SEGC, dont le siège est B.P. 416 à Papeete - Tahiti (98713), la SOCIETE LES ETABLISSEMENTS AMING, dont le siège est ..., représentée par son gérant en exercice, la SOCIETE AURORE, dont le siège est B.P. 19 à Uturoa - Raiatea (98715), représentée par son gérant en exercice, la SOCIETE CASH AND CARRY, dont le siège est B.P. 1181 à Papeete (98713), la SOCIETE MAGASIN LEOGITE, dont le siège est B.P. 30 à Uturoa - Raiatea (98735), représentée par son gérant en exercice, la SOCIETE SUPERMARCHE LIAUT, dont le siège est B.P. 5 à Uturoa - Raiatea (98735), représentée par son gérant en exercice  ; la SOCIETE SEGC et autres demandent au Conseil d'Etat  :
1°) de déclarer l'article 1er 17°) de la « loi du pays » n° 2005-6 LP/APF portant modification du code des impôts de la Polynésie française dans le cadre de l'approbation du budget de la Polynésie française pour l'exercice 2006 non conforme au bloc de légalité tel qu'il est défini à l'article 176III de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française  ;
2°) de déclarer que ladite « loi du pays » ne peut être publiée au Journal officiel de la Polynésie française  ;
Vu 2°), sous le numéro 289036 la requête, enregistrée le 16 janvier 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la FEDERATION GENERALE DU COMMERCE DE POLYNESIE FRANÇAISE, la SOCIETE AGRITECH, dont le siège est ..., la SOCIETE SDEC HYPER U, dont le siège est BP 5007 à Pirae - Tahiti (98716), la SOCIETE SUPERMARCHE HAMUTA, dont le siège est BP 1400 à Papeete (98713), la SOCIETE TAMANU PUNAAUIA, dont le siège est BP 380588 à Papeete (98718), représentée par son président directeur général en exercice, la SOCIETE TAHITI QUINCAILLERIE, dont le siège est BP 1686 à Papeete (98713), représentée par son président directeur général en exercice  ; la SOCIETE TAHITI SPORT, dont le siège est BP 62 à Papeete (98713), représentée par son président directeur général en exercice  ; la FEDERATION GENERALE DU COMMERCE DE POLYNESIE FRANÇAISE et autres demandent au Conseil d'Etat  :
1°) de déclarer contraire à la Constitution et aux principes généraux du droit l'article 1er 17° de la « loi du pays » n° 2005-6 LP/APF portant modification du code des impôts  de la Polynésie française dans le cadre de l'approbation du budget de la Polynésie française pour l'exercice 2006 (impôts directs) du 5 décembre 2005, publiée au Journal officiel de la Polynésie française n° 43 LS du 14 décembre 2005  ;
2°) de déclarer que les dispositions de l'article précité ne peuvent être promulguées au Journal officiel de la Polynésie française  ;
3°) de mettre à la charge de la présidence de la Polynésie française le versement à chacune des sociétés exposantes de la somme de 1 000 euros et de la somme de 2 000 euros à la Fédération générale du commerce au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son article 74  ;
Vu la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Edouard Geffray, Auditeur,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat du président de la Polynésie française,
- les conclusions de Mlle Célia Verot, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que les requêtes sont dirigées contre les dispositions de l'article 1er 17°) de la « loi du pays » n° 2005-6 LP/APF portant modification du code des impôts de la Polynésie française dans le cadre de l'approbation du budget de la Polynésie française pour l'exercice 2006, qui prévoient la création d'une taxe d'urbanisme commercial à laquelle sont assujetties toutes les entreprises commerciales exploitant des magasins de commerce de détail relevant de certains secteurs d'activité, et dont la surface de vente est supérieure ou égale à 300 mètres carrés  ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision  ;
Sur l' intervention de M.   :
Considérant que cette intervention n'est pas motivée  ; qu'elle n'est dès lors pas recevable  ;
Sur la légalité externe  :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la « loi du pays » contestée a été adoptée à l'initiative du Gouvernement de la Polynésie française  ; que, par suite, le moyen tiré d'une violation de l'article 141 de la loi organique du 27 février 2004 doit être écarté  ;
Sur la légalité interne  :
Considérant qu'aux termes de l'article 140 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, « Les actes de l'assemblée de la Polynésie française, dénommés lois du pays, sur lesquels le Conseil d'Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique, sont ceux qui, relevant du domaine de la loi, soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française, soit sont pris au titre de la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat et interviennent dans les matières suivantes  : (…) 3° Assiette, taux et modalités de recouvrement des impositions de toute nature  ; »  ; que les « lois du pays », qui sont des actes administratifs, obéissent au principe de non-rétroactivité  ;
En ce qui concerne la conformité des dispositions contestées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs  :
Considérant que les requérants font valoir que les dispositions du 17° de l'article 1er de la « loi du pays » attaquée, qui prévoient la création d'une taxe d'urbanisme commercial « assise sur l'ensemble du chiffre d'affaires annuel hors taxe se rapportant aux secteurs d'activité énumérés par l'article LP336-10 » sont contraires au principe de non-rétroactivité des actes administratifs  ;
Considérant que si les « lois du pays » entrent en principe en vigueur après leur promulgation et la publication prévue à l'article 178 de la loi organique du 27 février 2004, l'article 145 de la loi organique du 27 février 2004 dispose  : « Lorsque le budget de la Polynésie française a été adopté, les actes prévus à l'article 140 dénommés lois du pays et les délibérations adoptées par l'assemblée de la Polynésie française en matière de contributions directes ou de taxes assimilées ainsi que les délibérations adoptées dans la même matière par sa commission permanente entrent en vigueur le 1er janvier qui suit l'ouverture de la session budgétaire, alors même qu'ils n'auraient pas été publiés avant cette date »  ; qu'il ressort de ces dispositions que le législateur organique a entendu permettre l'entrée en vigueur au 1er janvier qui suit l'ouverture de la session budgétaire, des « lois du pays » intervenues en matière de contributions directes ou de taxes assimilées, et adoptées par l'assemblée de la Polynésie française au plus tard le 31 décembre, alors même qu'elles n'auraient pas été promulguées par le président de la Polynésie française et publiées  ; que toutefois, compte tenu du contrôle juridictionnel spécifique prévu par les articles 176 à 180 de la loi organique, cette entrée en vigueur n'intervient, le cas échéant de manière rétroactive, qu'à l'expiration du délai de recours contentieux ou à la suite de la publication de la décision du Conseil d'Etat conformément aux dispositions de l'article 177 de la loi organique  ;
Considérant que la « loi du pays » contestée a été adoptée par l'assemblée de la Polynésie française le 5 décembre  ; que le budget général de la Polynésie française pour l'exercice 2006 a été adopté par une délibération du 13 décembre 2005 par l'assemblée de la Polynésie française  ; que, par suite, la « loi du pays » contestée pouvait, sans méconnaître les dispositions de la loi organique, prévoir que ses dispositions prendraient effet au 1er janvier 2006, sous réserve de leur contrôle par le Conseil d'Etat  ;
En ce qui concerne la conformité des dispositions contestées au principe d'égalité devant l'impôt  :
Considérant qu'aux termes de l'article LP 336-10 du code des impôts de la Polynésie française créé par les dispositions de l'article 1er 17°) de la « loi du pays » contestée  : « Il est institué une taxe d'urbanisme commercial due par les entreprises exploitant en Polynésie française un ou plusieurs magasins de commerce de détail dont l'implantation est soumise à autorisation administrative et dont la surface de vente unitaire est égale ou supérieure à 300 mètres carrés, quelle que soit la forme juridique de ces entreprises./ La circonstance qu'un magasin de commerce de détail n'ait pas relevé du régime de l'autorisation préalable défini par la délibération modifiée n° 94-163 du 22 décembre 1994 réglementant l'implantation de certains commerces de vente au détail ne fait pas obstacle à l'assujettissement à la taxe de l'entreprise qui l'exploite./ Les magasins de commerce de détail visés par la taxe sont ceux dont les activités relèvent des secteurs de l'alimentaire, de l'équipement de la personne (y compris soins, bijouterie, parfumerie-hygiène), des meubles, literies, cuisine, électroménager, TV Hi-fi, du bricolage, quincaillerie, jardinage, décoration (revêtements des sols et murs), des luminaires, horlogerie, art de la table, droguerie-entretien, de la culture, des loisirs, des sports. »  ;
Considérant, d'une part, que les requérants font valoir que le régime général des prix des produits de première nécessité étant réglementé par arrêté du conseil des ministres de la Polynésie française, les professionnels assujettis à la taxe instituée par la « loi du pays » et dont l'activité serait uniquement consacrée à la vente de ces produits ne pourront répercuter le montant de la taxe sur le prix payé par la clientèle, à la différence des entreprises qui commercialisent des produits non réglementés  ; que l'article 336-18 du code des impôts de la Polynésie française, créé par la « loi du pays » contestée, prévoit que « La taxe est entièrement à la charge des entreprises redevables et ne peut être répercutée de quelque manière que ce soit sur le prix payé par la clientèle »  ; que dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité du fait de la possibilité offerte aux entreprises de répercuter le montant de la taxe sur le prix de vente des produits non réglementés doit être écarté  ;
Considérant, d'autre part, que si la « loi du pays » n'a pas assujetti à la « taxe d'urbanisme commercial » l'ensemble des commerces répondant aux critères d'autorisation administrative et de surface, mais seulement ceux dont les activités relevaient de secteurs limitativement énumérés, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette différence de traitement se justifie par les difficultés économiques rencontrées par certains commerces de proximité de la Polynésie française, et par la volonté de la Polynésie française d'assurer un développement équilibré des activités commerciales locales  ; que la circonstance que le produit de cette taxe n'est pas affecté, dans le budget de la Polynésie française, à l'octroi de subventions aux commerces en difficulté ne prive pas la taxe de son caractère d'intérêt général  ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses ont été adoptées en méconnaissance du principe d'égalité, doit être écarté  ;
Considérant en outre que si, en règle générale, le principe d'égalité impose de traiter de la même façon des personnes qui se trouvent dans la même situation, il n'en résulte pas pour autant qu'il oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes  ; qu'ainsi, la « loi du pays » attaquée pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt, fixer des règles identiques d'assujettissement à la taxe d'urbanisme commercial pour l'ensemble des entreprises concernées  ;
Considérant enfin que l'article LP 336-13 créé par les dispositions litigieuses prévoit que le taux de la taxe d'urbanisme commercial est fonction d'une moyenne établie par le rapport entre le chiffre d'affaires et la surface de vente déclarés  ; que ces dispositions, qui instaurent un traitement différent entre des situations manifestement différentes, sont conformes à la volonté de la Polynésie française d'assurer un développement équilibré des activités et de l'urbanisme commerciaux locaux  ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'elles méconnaîtraient le principe d'égalité devant l'impôt doit être écarté  ;
En ce qui concerne les autres moyens soulevés  :
Considérant que les dispositions précitées de la « loi du pays » visent à assujettir toutes les entreprises commerciales exploitant, dans les secteurs d'activités énumérés, des magasins de commerce de détail dont la surface de vente est supérieure ou égale à 300 mètres carrés  ; que si la délibération en date du 22 décembre 1994 réglementant l'implantation de certains commerces de vente au détail définit un « régime d'autorisation préalable en matière de création, extension ou transformation de magasins de commerce de détail », notamment pour les magasins ayant une surface de vente unitaire de plus de 600 mètres carrés à Tahiti, cette délibération n'a pas pour objet ni pour effet de définir le seuil retenu pour l'imposition des « grandes surfaces »  ; qu'en outre, il ressort des dispositions de l'article LP 336-10 précité que toutes les entreprises de plus de 300 mètres carrés qui n'auraient pas fait l'objet d'une autorisation au titre de cette délibération sont assujetties, sous réserve de répondre aux autres critères, à la taxe d'urbanisme commercial  ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la « loi du pays » ne pouvait prévoir un seuil de 300 mètres carrés eu égard aux dispositions de la délibération du 22 décembre 1994 doit être écarté  ;
Considérant que les dispositions de l'article LP 336-10 précitées se réfèrent au « commerce de détail »  ; que l'absence de définition de cette catégorie d'activités, qui ne comporte aucune ambiguïté, n'est pas de nature à entraîner la méconnaissance du principe d'égalité devant l'impôt  ;
Considérant que parmi les secteurs d'activités concernés par la taxe d'urbanisme commercial, figurent notamment les activités de commerce de détail relatives à « l'équipement de la personne (y compris soins, bijouterie, parfumerie-hygiène) »  ; que cette catégorie d'activités, qui est ailleurs en usage dans le code de commerce polynésien, ne souffre pas d'ambiguïté et n'appelle aucune définition complémentaire  ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité du fait de l'absence de précision de cette catégorie d'activités doit être écarté  ;
Considérant que l'absence d'indications dans la « loi du pays » sur la finalité de la taxe instituée n'est pas contraire au principe d'égalité  ;
Considérant que les requérants soutiennent que les dispositions de l'article 336-18 précité, qui prévoient que la taxe créée ne peut être répercutée de quelque manière que ce soit sur le prix payé par la clientèle, ont pour effet de bloquer les prix et sont par suite contraires au principe de liberté du commerce et de l'industrie  ; que toutefois ces dispositions n'ont pas pour objet ni pour effet d'entraîner un blocage des prix, lesquels sont, le cas échéant, réglementés par arrêté du conseil des ministres de la Polynésie française pris en application de l'article 90 de la loi organique, mais de faire supporter le montant de cette taxe aux entreprises assujetties  ; que ces dispositions, qui visent à réduire la marge des entreprises assujetties dans le cadre de la réglementation des prix autorisée par la loi organique, ne portent pas une atteinte excessive au libre exercice du commerce et de l'industrie  ;
Considérant que les requérants n'apportent aucun élément susceptible de démontrer le caractère confiscatoire de la taxe instituée  ; que, par suite, le moyen tiré du caractère confiscatoire de la taxe ne saurait être accueilli  ;
Considérant que les dispositions relatives au champ d'application et aux modalités de détermination de la taxe instituée ne sont pas rédigées de manière telle qu'elles méconnaissent une des normes mentionnées à l'article 176-III de la loi organique du 27 février 2004  ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Polynésie française qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens  ;
D E C I D E   :
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Article 1er  : L'intervention de M.  n'est pas admise.
Article 2  : Les requêtes n° 288756 de la SOCIETE SEGC et autres et n° 289036 de la FEDERATION GENERALE DU COMMERCE DE POLYNESIE FRANÇAISE et autres sont rejetées.
Article 3  : La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et au Journal officiel de la Polynésie française et sera notifiée à la SOCIETE SEGC, à la SOCIETE LES ETABLISSEMENTS AMING, à la SOCIETE AURORE, à la SOCIETE CASH AND CARRY, à la SOCIETE MAGASIN LEOGITE, à la SOCIÉTÉ SUPERMARCHE LIAUT, à la FEDERATION GENERALE DU COMMERCE DE POLYNÉSIE FRANÇAISE, à la SOCIETE AGRITECH, à la SOCIETE SDEC HYPER U, à la SOCIETE SUPERMARCHE HAMUTA, à la SOCIETE TAMANU PUNAAUIA, à la SOCIETE TAHITI QUINCAILLERIE, à la SOCIETE TAHITI SPORT, au président de la Polynésie française, au président de l'assemblée de la Polynésie française, à M. René X...  et au ministre de l'outre-mer.