Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 18 octobre 2006

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 août et 29 décembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION DES PAYS DE LA LOIRE, représentée par le président du conseil régional ; la REGION DES PAYS DE LA LOIRE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2005-723 du 29 juin 2005 relatif au régime budgétaire des écoles et instituts de formation de certains professionnels de santé relevant d'établissements publics de santé et modifiant le code de la santé publique ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Lallet, Auditeur,
- les observations de la SCP Peignot, Garreau, avocat de la REGION DES PAYS DE LA LOIRE,
- les conclusions de M. Christophe Devys, Commissaire du gouvernement ;
Considérant, d'une part, qu'il résulte des articles L. 4383-5, L. 4151-9 et L. 4244-1 insérés dans le code de la santé publique par l'article 73 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, que « la région a la charge du fonctionnement et de l'équipement » des écoles et instituts publics de formation mentionnés aux articles L. 4383-3 et L. 4151-7 ainsi que des centres de formation des préparateurs en pharmacie hospitalière, et que la subvention de fonctionnement et d'équipement de la région est versée « annuellement » aux organismes qui gèrent ces écoles et instituts ; que les articles R. 714-3-58 à R. 714-3-63 introduits dans le code de la santé publique par le décret attaqué, pris en application de ces dispositions législatives, sont devenus les articles R. 6145-56 à R. 6145-61 du même code par l'intervention successive du décret du 20 juillet 2005 relatif à la sixième partie du code de la santé publique et du décret du 30 novembre 2005 relatif à l'état des prévisions de recettes et de dépenses des établissements de santé ;
Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 6112-1 du code de la santé publique : « Le service public hospitalier (...) concourt : / 4° A la formation initiale et continue des sages-femmes et du personnel paramédical et à la recherche dans leurs domaines de compétence » ; qu'aux termes de l'article L. 6112-2 du même code : « Le service public hospitalier est assuré : / 1º Par les établissements publics de santé » ; qu'il résulte des articles L. 6141-7 et L. 6141-8 du même code que les établissements publics de santé auxquels se rattachent les écoles et instituts publics de formation mentionnés ci-dessus sont soumis à un régime budgétaire, financier et comptable défini par décret en Conseil d'Etat ; que selon l'article R. 6145-1, pris sur le fondement de l'article L. 6141-8, les établissements publics de santé sont régis par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, par l'article R. 6145-2 aux termes duquel l'exercice budgétaire et comptable couvre la période du 1er janvier au 31 décembre d'une même année, et par l'article R. 6145-3 aux termes duquel la nomenclature budgétaire et comptable est établie par référence au plan comptable général ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales : « Le comité des finances locales contrôle la répartition de la dotation  globale de fonctionnement. (...) Le gouvernement peut le consulter sur  tout projet de loi, tout projet d'amendement du gouvernement ou sur toutes dispositions réglementaires à caractère financier concernant les collectivités locales. Pour les décrets cette consultation est obligatoire (...) » ; que le décret attaqué, qui se borne à fixer les modalités budgétaires et comptables permettant la mise en oeuvre de l'obligation qu'ont les régions, en vertu des dispositions législatives précédemment rappelées, de prendre en charge les dépenses de fonctionnement et d'équipement des écoles et instituts publics de formation concernés, ne saurait être regardé comme un décret à caractère financier concernant les collectivités territoriales au sens de ces dispositions ; que, dès lors, la circonstance qu'il n'ait pas été précédé de la consultation du comité des  finances locales ne l'entache pas d'illégalité ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des dispositions précitées des articles L. 4383-5, L. 4151-9 et L. 4244-1 du code de la santé publique que la loi a mis à la charge des régions l'ensemble des dépenses de fonctionnement et d'équipement de ces écoles et instituts ; que les charges de fonctionnement recouvrent nécessairement l'ensemble des dépenses d'exploitation courantes, les charges financières afférentes aux emprunts contractés pour les investissements et les dotations aux comptes d'amortissement des biens meubles et immeubles, afin de déterminer, après prise en compte des recettes d'exploitation, le montant du résultat d'exploitation et les conditions réelles d'équilibre du budget des établissements publics de santé concernés ; que, par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'article R. 6145-56 du code de la santé publique, en prévoyant que les charges d'exploitation prises en compte pour le calcul de la subvention de fonctionnement à la charge de la région comprennent les charges financières relatives aux emprunts contractés pour les investissements destinés aux écoles et instituts et les charges exceptionnelles, ainsi que les dotations aux comptes d'amortissements des biens meubles ou immeubles nécessaires à la réalisation des activités de formation et les dotations aux comptes de provision, serait entaché d'incompétence ou aurait méconnu les dispositions précitées des articles L. 4383-5, L. 4151-9 et L. 4244-1 du code de la santé publique ;
Considérant, en troisième lieu, qu'en instituant un mécanisme de douzièmes provisoires dans l'attente de la fixation du montant de la subvention annuelle de la région, l'article R. 6145-60 du code de la santé publique s'est borné à définir une procédure permettant d'assurer la continuité du service public hospitalier, sans contrevenir à aucune disposition législative ; que cette disposition ne méconnaît pas davantage la règle selon laquelle la subvention de la région est déterminée en fonction des charges et recettes afférentes à une année budgétaire ; qu'enfin, les dispositions de l'article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales, qui autorisent les régions, dans le cas où leur budget n'a pas été adopté avant le 1er janvier de l'exercice, à engager, liquider et mandater les dépenses de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente, ne font pas obstacle, contrairement à ce que soutient la requérante, à ce que des dispositions réglementaires telles que celles en litige fixent les conditions dans lesquelles des subventions de fonctionnement doivent être versées, par douzièmes provisoires, à des établissements publics par les régions, dans l'attente de l'adoption de leur budget ; que, par suite, les moyens dirigés contre les dispositions de l'article R. 6145-60 du code de la santé publique doivent être écartés ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions des articles L. 4383-5, L. 4151-9 et L. 4244-1 du code de la santé publique que les dépenses et les ressources des écoles et instituts sont identifiées par un budget spécifique ; qu'aux termes de l'article R. 6145-12 du même code : « (...) font l'objet d'un compte de résultat prévisionnel annexe les opérations d'exploitation concernant (...) / 3° Les écoles et instituts de formation mentionnés aux articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-5 » ; qu'il résulte de l'article R. 6145-59 que la région arrête le montant de la subvention de fonctionnement et de la subvention d'équipement « au terme d'une procédure contradictoire » avec l'établissement public de santé et sur la base de la demande adressée au président du conseil régional, comprenant des prévisions d'activité, des propositions de tarifs servant de base à la facture de différents produits d'exploitation et l'état récapitulatif des investissements ; que l'établissement public gestionnaire tient à la disposition du président du conseil régional les documents et informations sur la base desquels la demande de subvention est établie ; qu'aux termes de l'article R. 6145-56, « la part des charges indirectes dans le total des charges inscrites dans le compte de résultat prévisionnel annexe ne peut être augmentée sans l'accord exprès de la région sur cette augmentation (...) » ; que le décret attaqué, en organisant les modalités du contrôle de la région dans le cadre de la procédure contradictoire de fixation des subventions versées aux écoles et instituts de formation, a mis à même la région d'exercer effectivement la compétence qu'elle tient de la loi à l'égard des établissements dont il s'agit et n'a pas porté atteinte, en tout état de cause, à l'autonomie financière des collectivités territoriales garantie par la Constitution ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de la santé et des solidarités, que la requête doit être rejetée, y compris, par voie de conséquence, les conclusions tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la REGION DES PAYS DE LA LOIRE est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la REGION DES PAYS DE LA LOIRE, au Premier ministre et au ministre de la santé et des solidarités.
Copie en sera adressée pour information au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.