Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 28 décembre 2005

Vu la requête, enregistrée le 24 novembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS, dont le siège est 7, rue de Jouy à Paris (75004) ; l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Président de la République sur sa demande tendant à l'abrogation des articles 47 à 52 et 115 du décret du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre d'abroger ces articles dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code du patrimoine ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
Vu le décret n° 82-452 du 28 mai 1982 ;
Vu le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bertrand Dacosta, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 522-1 et L. 523-8 du code du patrimoine que lorsque l'Etat a prescrit des mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde du patrimoine archéologique à une personne qui projette de réaliser des aménagements, ouvrages ou travaux, celle-ci est tenue de faire exécuter les opérations de fouilles d'archéologie préventive soit par l'établissement public national  mentionné à l'article L. 523-1, soit par un service archéologique territorial, soit par toute autre personne publique ou privée agréée par l'Etat ; qu'aux termes de l'article L. 523-10 du même code : « Lorsque aucun autre opérateur ne s'est porté candidat ou ne remplit les conditions pour réaliser les fouilles, l'établissement public mentionné à l'article L. 523-1 est tenu d'y procéder à la demande de la personne projetant d'exécuter les travaux. En cas de désaccord entre les parties sur les conditions de réalisation ou sur le financement des fouilles, le différend est réglé selon une procédure d'arbitrage organisée par décret en Conseil d'Etat » ;
Considérant que les articles 47 à 52 du décret du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive organisent la procédure d'arbitrage prévue par l'article L. 523-10 du code du patrimoine ; que le I de l'article 115, qui complète l'article R. 322-1 du code de justice administrative, donne compétence, pour connaître d'un appel formé contre la décision de l'arbitre, à la cour administrative d'appel du ressort de l'opération archéologique ; que le II du même article, qui complète l'article R. 811-6 du code de justice administrative, fixe à quinze jours le délai d'appel contre les décisions de l'arbitre ;
Sur la fin de non-recevoir soulevée par le garde des sceaux, ministre de la justice :
Considérant que le garde des sceaux, ministre de la justice, soutient que l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS  ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité à agir contre les dispositions contestées ;
Considérant que l'organisation de la procédure d'arbitrage prévue par l'article L. 523-10 du code du patrimoine, telle qu'elle résulte des articles 47 à 52 du décret attaqué, ne porte atteinte, par elle-même, ni aux droits et prérogatives des magistrats administratifs, ni à leurs conditions d'emploi et de travail ; que les dispositions en cause ne sont pas davantage au nombre de celles qui doivent être soumises au Conseil supérieur des tribunaux administratives et des cours administratives d'appel sur le fondement de l'article L. 232-1 du code de justice administrative et que, dès lors, l'Union syndicale des magistrats administratifs ne peut utilement exciper de ce qu'elle est représentée au sein de cette instance pour justifier de son intérêt à les contester ;
Considérant, en revanche, que l'article 115 du décret, en tant qu'il donne compétence, pour connaître des appels formés contre les décisions des arbitres, aux cour administratives d'appel, et déroge aux règles relatives à la compétence territoriale des cours ainsi qu'au délai d'appel, a des conséquences sur les conditions d'emploi et de travail des membres des juridictions administratives ; que, par suite, l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour contester ces dispositions ;
Sur la légalité de la décision attaquée :
Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, que ce règlement ait été illégal dès son origine ou que son illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 321-1 du code de justice administrative : « Les cours administratives d'appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs, sous réserve des compétences que l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduit à attribuer au Conseil d'Etat et de celles définies aux articles L. 552-1 et L. 552-2 » ; qu'aux termes de l'article L. 321-2 du même code : « Dans tous les cas où la loi n'en dispose pas autrement, le Conseil d'Etat connaît des appels formés contre les décisions rendues en premier ressort par les autres juridictions administratives » ; qu'un décret ne peut, sans méconnaître ces dispositions législatives, donner aux cours administratives d'appel compétence pour connaître en appel de décision rendues en premier ressort par d'autres juridictions administratives que les tribunaux administratifs ;
Considérant que si l'article 52 du décret du 3 juin 2004 prévoit que la décision de l'arbitre « a valeur de jugement de tribunal administratif », cette disposition ne saurait légalement avoir ni pour objet, ni pour effet d'assimiler la décision de l'arbitre à un jugement de tribunal administratif pour l'application des règles relatives à la compétence d'appel fixées par les articles L. 321-1 et L. 321-2 du code de justice administrative ; que, par suite, l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS est fondée à soutenir que le I de l'article 115 du décret du 3 juin 2004, dont les dispositions du II ne sont pas divisibles, méconnaît ces dispositions législatives et à demander, pour ce motif, l'annulation de la décision de refus implicite opposée à sa demande d'abrogation, en tant qu'elle porte sur l'article 115 du décret ;
Sur les conclusions à fins d'injonction :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution » ;
Considérant que l'annulation de la décision implicite refusant d'abroger l'article 115 du décret du 3 juin 2004 implique nécessairement l'abrogation de ces dispositions ; qu'en application de l'article 120 du décret, son article 115 peut être modifié par décret en Conseil d'Etat ; qu'il y a lieu, pour le Conseil d'Etat, d'ordonner au Premier ministre d'abroger l'article 115 dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 600 euros que réclame l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La décision implicite par laquelle le Président de la République a refusé d'abroger les articles 45 à 52 et 115 du décret du 3 juin 2004 est annulée en tant qu'elle porte sur l'article 115.
Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre d'abroger l'article 115 du décret du 3 juin 2004 dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : L'Etat versera à l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS une somme de 600 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'UNION SYNDICALE DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS, au Premier ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de la culture et de la communication et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.