Conseil d'État · 8EME ET 3EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 26 juillet 2006

Vu la requête, enregistrée le 27 janvier 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE (UMPM), dont le siège est ..., représentée par son président  ; l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE demande au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 23 novembre 2005, par laquelle la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP), devenue Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), a refusé d'approuver le renouvellement des conventions de substitution conclues avec quinze mutuelles du département de la Martinique  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code de la mutualité  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Vincent Daumas, Auditeur,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE et autres et de Me Cossa, avocat de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles,
- les conclusions de M. Pierre Collin, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que l'article L. 111-1 du code de la mutualité prévoit qu'une mutuelle peut, à la demande d'autres mutuelles ou unions de mutuelles, se substituer à celles-ci pour remplir les engagements auxquels elles ont souscrit  ; que l'article L. 211-5 de ce code dispose que les mutuelles ou unions concluent avec les organismes qui se substituent à elles une convention de substitution  ; que les projets de conclusion, modification ou prolongation de telles conventions doivent être transmis à la commission de contrôle des assurances  ; que l'article R. 211-24 du code de la mutualité, qui doit être regardé comme s'appliquant également aux projets de prolongation de ces conventions, dispose que  : La commission refuse l'autorisation lorsque la convention, ou la modification qu'il est proposé de lui apporter, n'est pas conforme aux dispositions du présent code ou pour des motifs tirés de la situation financière de la mutuelle ou de l'union qui est substituée à l'organisme. / Le refus d'autorisation doit être motivé, et notifié par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé à la mutuelle ou à l'union intéressée  ;
Considérant qu'en application de ces dispositions, l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE (UMPM) avait été autorisée à se substituer à vingt-six mutuelles de la Martinique  ; que, quinze des conventions de substitution venant à expiration le 31 décembre 2005, cette union a sollicité l'approbation de leur renouvellement  ; que, par la décision en date du 23 novembre 2005 dont l'annulation est demandée, la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance a refusé l'approbation de ces renouvellements  ;
Considérant que la Mutuelle Sainte-Catherine Solidarité et les quatorze autres mutuelles intervenantes ont intérêt à l'annulation de cette décision  ; que leur intervention est, par suite, recevable  ;
Considérant, en premier lieu, que la décision attaquée mentionne notamment que la situation financière de l'union ne lui permet pas de se substituer aux quinze mutuelles concernées, et se réfère expressément sur ce point au rapport de contrôle établi le 30 mai 2005 et aux réponses que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE y a  apportées le 4 novembre 2005  ; qu'ainsi, l'insuffisance de motivation alléguée tirée de ce que la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance aurait omis de préciser, d'une part, si son refus était motivé par la non-conformité des projets de conventions aux exigences du code de la mutualité ou par la situation financière de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE, d'autre part, si la question de la représentation de ses engagements réglementés relevait de la conformité au code ou de sa situation financière, enfin, en quoi consistaient les incertitudes relatives au respect des normes réglementaires applicables en matière de marge de solvabilité, manque en fait  ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance portait sur l'approbation du renouvellement de quinze conventions de substitution  ; qu'eu égard à ses motifs, qui font état notamment de ce que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE ne représentait plus ses engagements réglementés par des actifs équivalents, cette décision doit être regardée comme refusant l'approbation, pour des raisons identiques, de chacun des renouvellements sollicités  ; que dès lors, le moyen tiré de ce que la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance aurait méconnu les articles R. 211-21 et R. 211-22  du code de la mutualité en ne motivant pas sa décision pour chacun des projets de convention de renouvellement soumis à son approbation, doit être écarté  ;
Considérant, en troisième lieu, que si la décision attaquée mentionne que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE admettait elle-même que le taux de couverture de ses engagements était de 94 % à fin 2004, c'est après avoir constaté que l'union ne représentait plus ses engagements depuis plusieurs mois  ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier que la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance a pris cette décision au regard des éléments d'appréciation comptables et financiers dont elle disposait à la date à laquelle elle a statué  ; que sa décision fait état, notamment, d'un rapport de contrôle établi le 30 septembre 2005, ainsi que des réponses à ce dernier apportées par l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE dans son courrier du 4 novembre 2005  ; qu'ainsi, le moyen d'erreur de droit tiré de ce que la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance se serait prononcée au seul vu de la situation de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE à la date de clôture de l'exercice 2004, ne saurait être accueilli  ;
Considérant, en quatrième lieu, que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE soutient que la décision attaquée serait entachée d'une erreur d'appréciation au regard de sa situation financière et notamment du taux de couverture de ses engagements réglementés  ; que toutefois, le rapport de contrôle du 30 septembre 2005 susmentionné portant sur la situation de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE, établi à la demande de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, faisait apparaître un taux de couverture de 57 %  ; qu'au surplus, en tout état de cause, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles fait valoir que, même en tenant compte des apports supplémentaires réalisés au bénéfice de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE avant l'intervention de la décision litigieuse dont celle-ci fait état dans sa requête et qui s'élèveraient à 909 000 euros environ, ce taux resterait très inférieur à 100 %  ; que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE ne peut par ailleurs utilement se prévaloir, à l'appui du moyen qu'elle soulève, d'éléments de fait postérieurs à la date à laquelle la décision attaquée est intervenue, notamment des incertitudes relatives au montant de sa dette envers la Caisse générale de sécurité sociale de la Martinique, mentionnées dans une lettre en date du 29 décembre 2005 produite à l'appui de sa requête  ; qu'ainsi, la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance a pu, sans entacher sa décision du 23 novembre 2005 d'une erreur manifeste d'appréciation sur la situation financière de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE, considérer que celle-ci faisait obstacle au renouvellement des quinze conventions de substitution qui lui étaient soumises  ;
Considérant enfin, qu'il ne résulte pas de l'instruction que la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance se serait fondée, comme le soutiennent les intervenantes, sur la seule situation financière de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE, sans la rapporter aux engagements de chacune des mutuelles auxquelles la substituaient les conventions dont le renouvellement était soumis à son approbation  ; que si les dettes, réserves et provisions de l'organisme substitué doivent être prises en compte en vue de l'approbation d'un projet de convention de substitution, la circonstance que cet organisme disposerait de fonds propres susceptibles d'apport à la mutuelle ou à l'union qui se substitue à lui, est en revanche sans incidence sur l'appréciation qui doit être portée sur un tel projet, dès lors que l'article R. 211-24 du code de la mutualité susmentionné précise que le refus d'approbation peut être fondé, soit sur une incompatibilité du projet avec les dispositions du code, soit sur la situation financière de la mutuelle ou union qui se substitue à l'organisme  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 23 novembre 2005 de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance refusant d'approuver les quinze projets de renouvellement de conventions de substitution qui lui étaient soumis  ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE la somme demandée par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : L'intervention de la mutuelle Sainte-Catherine Solidarité et des treize autres mutuelles faisant l'objet des conventions de substitution dont l'approbation du renouvellement était demandée, est admise.
Article 2  : La requête de l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE est rejetée.
Article 3  : Les conclusions présentées par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4  : La présente décision sera notifiée à l'UNION DES MUTUELLES DE PREVOYANCE DE LA MARTINIQUE, à l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, à la SCP Delaporte, Briard et Trichet, mandataire des quatorze mutuelles visées à l'article 1er, qui sera chargée, à ce titre, de leur donner connaissance de la présente décision et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.