Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 19 janvier 2006

Vu la requête, enregistrée le 21 décembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le DÉPARTEMENT DES LANDES, représenté par le président du conseil général, domicilié en cette qualité, hôtel du département, ... (40025) Mont-de-Marsan  ; le DÉPARTEMENT DES LANDES demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  :
- le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national  ;
- l'arrêté du préfet des Landes n° 05-84 du 13 décembre 2005 portant constatation du transfert des routes nationales au conseil général des Landes  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
il fait valoir qu'il ne conteste pas le transfert des routes nationales 10 entre Saint-Géours-de-Maremme et Bayonne et 117, dans leur partie landaise au motif qu'en raison du trafic qu'elles supportent et de leur doublement par une autoroute, elles ont perdu leur fonction nationale  ; qu'en revanche, il fait grief au décret contesté et à l'arrêté préfectoral d'application, de lui avoir transféré la route nationale 124 entre Saint-Géours-de-Maremme et Mont-de-Marsan, la route nationale 1124  entre la RN 124 à deux fois deux voies et l'A63, ainsi que la route nationale 134 entre le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour  et la limite des Pyrénées-Atlantiques et la route nationale 124 entre Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour  ; qu'il y a urgence à suspendre ces actes dans la mesure où le transfert des routes concernées sera effectif à compter du 1er janvier 2006  ; que l'accroissement des charges liées à la gestion des routes nationales transférées n'est pas accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires  ; qu'à défaut d'informations appropriées de la part de l'Etat, le budget du département adopté le 7 novembre 2005 ne prévoit pas les ressources indispensables  ; que le transfert des routes nationales 124 et 134 entraîne pour l'exposant une double charge en raison de sa participation à la réalisation de l'A65  ; qu'en outre, l'absence de transfert immédiat des moyens financiers nécessaires à l'entretien des routes nationales, génère de graves répercussions pour la sécurité publique  ; que l'urgence est également constituée en raison des répercussions sociales impliquées par l'exécution du décret et de l'arrêté préfectoral  ; qu'en effet, le président du conseil général n'a reçu aucune indication quant au personnel qu'il est chargé de diriger  ; que le transfert de personnels relevant de la fonction publique de l'Etat et leur intégration dans la fonction publique territoriale entraînera une situation sur laquelle il sera difficile de revenir en cas d'annulation des actes contestés  ; que le niveau de commandes assuré par l'Etat, qui garantissait l'emploi des agents contractuels affectés au parc de l'équipement dans le département, se trouvera affecté à hauteur de 40 p 100 des effectifs  ; qu'enfin, l'exclusion du réseau routier national des voies litigieuses constituera une entrave au principe de cohérence du « réseau d'autoroute et de routes d'intérêt national ou européen » posé par le législateur  ; que le décret et l'arrêté contestés sont entachés d'erreur de droit au regard de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière dans sa rédaction issue de l'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, dès lors qu'ont été pris en compte des critères tirés du caractère supra départemental marqué ou de la cohérence locale du réseau non prévus par le législateur  ; que de plus, le gouvernement a fait une fausse application de l'article L. 121-1 en transférant, tout d'abord, la route nationale 124 entre Saint-Géours-de-Maremme et Mont-de-Marsan, alors qu'il s'agit d'une route de liaison de 65 kilomètres contribuant à la cohérence du réseau routier national  ; que de même, la route nationale 1124 située entre la RN 124 entre Saint-Géours-de-Maremme - Mont-de-Marsan et l'autoroute A63 revêt elle aussi un intérêt national au motif qu'en assurant la liaison avec cette autoroute elle permet de relier l'Espagne, Bayonne, Mont-de-Marsan et les régions du Gers et du Lot-et-Garonne  ; que tel est enfin le cas de la route nationale 134 entre Le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour et la limite des Pyrénées-Atlantiques et la route nationale 124 entre Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour compte tenu tout à la fois de ce que ces deux routes nationales assurent la liaison Bordeaux - Pau, de ce que cet itinéraire constitue une alternative à un axe européen, la RN 10, et du fait que le Conseil d'Etat a reconnu dans un avis du 6 juillet 1993 la cohésion du réseau assuré par les routes nationales 134 et 124  ; que c'est en vain que l'on objecterait au maintien de ces voies dans le domaine public routier national la perspective de la réalisation de l'autoroute A65  ; que le décret contesté méconnaît également le principe d'égalité  ; qu'en effet, le département exposant fait l'objet d'un traitement discriminatoire dès lors que le décret maintient dans le réseau routier national des routes qui ne répondent pas au critère de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière  ; qu'en outre, il conserve dans ce réseau, des routes nationales qui doublent des autoroutes en projet  ; qu'il s'ensuit qu'il ne pouvait pas exclure du réseau routier national, sans conduire à une rupture d'égalité, les RN 134 et RN 124 qui doublent l'autoroute A65 en projet  ; que le décret critiqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation à un double titre  ; d'une part, en ce que l'administration a estimé que la route nationale 124 entre Saint-Géours-de-Maremme et Mont-de-Marsan assurait des fonctions essentiellement locales alors qu'elle concourt à la liaison entre l'Espagne, le Gers et le Lot-et-Garonne  ; d'autre part, en ce qu'il a été considéré que la partie de la route nationale 134 parallèle à la future autoroute A65 devait être transférée au motif que la procédure d'attribution de la concession de cette autoroute a été engagée, alors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique  ;
Vu les actes dont la suspension est demandée  ;
Vu, enregistré le 13 janvier 2006, le mémoire en défense présenté pour le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du DÉPARTEMENT DES LANDES le paiement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ; le ministre souligne liminairement que la requête du DÉPARTEMENT DES LANDES est irrecevable en tant qu'elle concerne des voies autres que celles situées sur son territoire  ; que la requête est pour le surplus mal fondée car font défaut aussi bien la condition tenant à l'urgence que celle tenant à l'existence d'un doute sérieux  ; que la nouvelle charge financière consécutive au transfert des routes n'est pas, eu égard au budget du département, de nature à lui causer un préjudice d'une particulière gravité  ; qu'en effet, l'enjeu financier du transfert est de l'ordre de 1 p 100 du budget total du département  ; qu'au demeurant, il n'a jamais été question d'un transfert de charges sans contrepartie financière  ; qu'une circulaire interministérielle du 6 décembre 2005 a précisé qu'un acompte représentant au moins 95 p 100 de l'évaluation provisoire des compensations sera délégué au second trimestre 2006  ; que le département requérant n'est pas mieux fondé à soutenir que l'exécution immédiate des actes litigieux serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique dès lors notamment qu'une circulaire adressée aux préfets prescrit que les services placés sous leur autorité continuent, au-delà du 31 décembre 2005, d'accomplir les missions permettant d'assurer la viabilité du réseau transféré et la sécurité des usagers  ; que c'est à tort que le département invoque de prétendues répercussions sociales découlant de l'exécution des actes contestés  ; qu'en effet, en application de l'article 6 de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992, la direction départementale de l'équipement des Landes a été mise à la disposition du conseil général pour l'exercice de ses compétences en matière de voirie départementale  ; qu'eu égard aux dispositions de l'article 104 de la loi du 13 août 2004, aucun transfert de personnel n'interviendra immédiatement ni massivement, dans les proportions qui rendraient ensuite très difficile leur retour dans la fonction publique de l'Etat  ; que le département se méprend sur la diminution de l'activité des parcs de l'équipement et sur les licenciements qui en découleraient  ; qu'en effet, les commandes de l'Etat pour les routes dont le transfert est contesté s'élèvent à 17 p 100 et non à 44 p 100  ; que de plus, l'activité de tels parcs n'est pas fonction de la personne publique chargée de l'entretien de la voirie mais des caractéristiques de celle-ci  ; qu'enfin, une baisse d'activité n'aurait aucune conséquence automatique en termes de licenciements  ; que l'argument tiré de la nécessité de préserver la cohérence du réseau national est sans valeur, non seulement parce qu'il manque en fait mais aussi, en tout état de cause, pour le motif que le transfert des routes ne leur fait pas perdre leur fonctionnalité  ; qu'à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité des actes contestés  ; que l'erreur de droit alléguée ne peut être retenue  ; qu'en effet, on ne saurait affirmer que l'article L. 121-1 du code de la voirie routière priverait le gouvernement de toute marge d'appréciation  ; qu'au demeurant, le département ne démontre pas en quoi les éléments retenus pour le maintien dans la voirie nationale ne seraient pas caractéristiques d'un intérêt national  ; qu'il n'y a pas d'erreur manifeste d'appréciation  ; que si la RN 124 accueille un trafic non négligeable, ce dernier n'est que très minoritairement national ou européen  ; qu'au surplus, le constat de l'existant ne peut être satisfaisant dans une logique de programmation  ; que la RN 124 n'a jamais eu de vocation autoroutière  ; que le critère de la desserte du chef-lieu du département n'est pas pertinent  ; que dès lors qu'elle n'est qu'un itinéraire de délestage, la route concernée ne peut avoir d'intérêt ni de vocation européenne  ; qu'il est inexact d'affirmer que les RN 134 et 124 assureraient la liaison Bordeaux - Pau  ; que si ces voies apparaissent au schéma directeur routier national établi par le décret n° 92-379 du 1er avril 1992, le projet d'autoroute A65 a modifié la situation  ; que le département n'est pas mieux fondé à soutenir que les RN 124 et 134 seraient d'intérêt européen du fait qu'elles représenteraient une alternative à un axe européen dans la mesure où une telle qualification exclut implicitement que l'itinéraire en cause présente, en temps normal, un caractère européen  ; que le moyen tiré de la violation du principe d'égalité ne saurait prospérer  ; qu'il y a lieu de relever, à titre préalable, l'inefficacité d'un moyen tiré d'une prétendue inégalité de traitement au soutien d'un recours pour excès de pouvoir  ; que même si le département démontrait le caractère anormal du classement de certaines voies par comparaison avec le sort réservé aux RN 124 et 134, il ne pourrait provoquer la censure dudit classement, à supposer ses conclusions recevables  ; qu'au demeurant, il est inexact d'affirmer que le volume existant du trafic a vocation à qualifier automatiquement les itinéraires  ; que doivent être prises en compte les fonctions actuelles et futures de la voie  ; que si plusieurs routes nationales ont été conservées bien qu'étant doublées par un projet d'autoroute c'est en raison du fait que celui-ci n'aboutira pas avant 2015  ;
Vu, enregistré le 16 janvier 2006 le mémoire en réplique présenté pour le DÉPARTEMENT DES LANDES qui tend aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens, tout en précisant que ses requêtes en annulation et aux fins de suspension ne visent le décret du 5 décembre 2005 qu'en ce qu'il concerne son territoire  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment son article 72-2  ;
Vu la loi organique n° 2004-798 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales  ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 1612-11, L. 3312-1 et L. 3321-1 (16°)  ;
Vu le code de la voirie routière, notamment son article L. 121-1  ;
Vu l'article 69 de la loi n° 89-935 du 29 décembre 1989 de finances pour 1990  ;
Vu la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services  ;
Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales  ;
Vu le décret n° 92-379 du 1er avril 1992 approuvant le schéma directeur routier national modifié par le décret n° 2001-845 du 17 septembre 2001  ;
Vu le décret n° 2005-1509 du 6 décembre 2005 pris en application de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales  ;
Vu le décret n° 2005-1628 du 23 décembre 2005 relatif à la maîtrise d'ouvrage de certaines opérations d'investissement en cours sur le réseau routier national transféré  ;
Vu le décret n° 2005-1711 du 29 décembre 2005 relatif à la compensation financière des charges liées aux routes nationales transférées aux départements et aux régions  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le DÉPARTEMENT DES LANDES, d'autre part, le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 17 janvier 2006 à 9 heures 30 au cours de laquelle, après audition de Maître Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour le DÉPARTEMENT DES LANDES, Maître X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour l'Etat et des autres représentants du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, il a été décidé de prolonger l'instruction jusqu'au mercredi 18 janvier 2006 à 12 heures  ;
Vu, enregistré le 18 janvier 2006 le mémoire de production présenté pour le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer  ;
Vu la note en délibéré produite pour le DEPARTEMENT DES LANDES le 18 janvier 2006  ;
Vu la note en délibéré produite pour le ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer le 18 janvier 2006  ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »  ;
Considérant que l'article L. 121-1 du code de la voirie routière range dans le domaine public routier national à la fois les autoroutes et les routes nationales  ; que le II de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ajouté à l'article L. 121-1 des dispositions aux termes desquelles « Le domaine public routier national est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen » tout en spécifiant que « Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent parmi les itinéraires, ceux qui répondent aux critères précités »  ; que par son III l'article 18 de la loi, après avoir prescrit par son premier alinéa le transfert dans le domaine public routier départemental des routes classées dans le domaine public routier national à la date de sa publication, exception faite des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code, a fixé les modalités essentielles de ce transfert  ; qu'à cet égard, l'avis des départements intéressés est requis sur le projet de décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 121-1  ; que le transfert doit être en principe constaté par le représentant de l'Etat dans le département  ; qu'il est précisé que cette décision emporte, au 1er janvier de l'année suivante, « le transfert aux départements des services, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale »  ; qu'outre le décret en Conseil d'Etat dont l'intervention est prévue par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, le III de l'article 18 de la loi dispose dans son dernier alinéa qu'un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application dudit III  ; qu'indépendamment de ces mesures sont applicables au transfert des routes nationales les dispositions de portée générale de la loi du 13 août 2004 relatives respectivement aux mises à disposition des services et des agents de l'Etat ainsi qu'à la compensation sur le plan financier des transferts de compétence  ;
Considérant que la définition du réseau routier national au sens et pour l'application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière a fait l'objet du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 pris en Conseil d'Etat  ; qu'au vu de ce décret, le préfet du département des Landes a par un arrêté du 13 décembre 2005 pris sur le fondement du troisième alinéa du III de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 constaté le transfert à ce département des routes nationales qu'il énumère  ; que les modalités de la compensation financière des charges liées aux routes nationales transférées ont été définies par le décret n° 2005-1711 du 29 décembre 2005, publié au Journal Officiel du 30 décembre 2005, pris sur le fondement du dernier alinéa du III de l'article 18 de la loi précitée  ; qu'il est spécifié à l'article 4 de ce décret que « l'attribution des ressources prend effet, pour chaque département métropolitain, le 1er janvier suivant la publication de l'arrêté préfectoral constatant le transfert des routes… »  ;
Considérant qu'après avoir introduit une requête en annulation du décret du 5 décembre 2005 et de l'arrêté préfectoral du 13 décembre 2005, le DEPARTEMENT DES LANDES en sollicite la suspension en tant que ces actes sont applicables à sa circonscription territoriale et dans la seule mesure où ils ont pour effet de lui transférer la route nationale 124 entre Saint-Géours-de-Maremme et Mont-de-Marsan, la route nationale 1124 entre la RN 124 à deux fois deux voies et l'A63 ainsi que la route nationale 134 entre Le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour et la limite des Pyrénées-Atlantiques et enfin entre son carrefour avec la RN 124 à Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour  ;
Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des référés peut prononcer la suspension d'une décision administrative à la condition notamment que l'urgence le justifie  ; que cette condition doit être regardée comme remplie lorsque la ou les décisions administratives contestées préjudicient de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre  ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets du ou des actes contestés sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la ou des décisions soit suspendue  ; que l'urgence doit être appréciée objectivement au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire  ;
Considérant, en premier lieu, que le département requérant soutient qu'il y a urgence à ce que le juge des référés ordonne la suspension des actes contestés, dans la limite de ses conclusions, en raison de l'importance de la charge financière que représente pour lui l'entretien des routes dont il conteste le transfert, sans qu'il puisse bénéficier concomitamment d'une compensation financière de la part de l'Etat  ; que toutefois, et même si l'audience de référé a fait apparaître la complexité du mode de calcul de cette compensation et l'incertitude corrélative quant à son montant exact, l'argumentation invoquée ne suffit pas à caractériser une situation d'urgence compte tenu d'une part, de l'engagement pris par l'Etat de verser au DÉPARTEMENT DES LANDES, comme aux autres départements concernés par le transfert des voies, 95 p 100 du montant de l'évaluation provisoire de la compensation dans le courant du deuxième trimestre de l'année 2006 et, d'autre part, de l'ampleur prévisible du budget départemental, lequel doit être en principe adopté le 31 janvier 2006  ;
Considérant que si le département fait valoir, en deuxième lieu, que le transfert pourrait avoir des effets préjudiciables pour la sécurité publique faute que se trouve concrètement assurée la continuité de l'entretien des voies litigieuses, les craintes qu'il nourrit sur ce point sont infirmées par les instructions du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer aux préfets, à la date du 28 décembre 2005, leur enjoignant « en toute hypothèse » de veiller à ce que les services placés sous leur autorité « continuent au-delà du 31 décembre 2005 d'accomplir les missions permettant d'assurer la viabilité du réseau transféré et la sécurité des usagers qui l'empruntent »  ;
Considérant, en troisième lieu, que le département relève que le transfert aura des répercussions sur la situation des agents de l'Etat mis à sa disposition pour l'exercice des compétences transférées sur lesquelles il sera difficile de revenir en cas d'annulation ainsi que sur l'activité du parc de l'équipement qui pourrait se traduire par des licenciements d'agents contractuels  ; que toutefois, ainsi que l'audience de référé l'a mis en évidence, les risques invoqués ne paraissent pas devoir se vérifier en raison notamment du maintien entre le département et les services déconcentrés du ministère de l'équipement de liens contractuels sur le fondement des dispositions de la loi susvisée du 2 décembre 1992 et de la circonstance qu'en tout état de cause, les modalités de transfert de personnels de l'Etat aux départements doivent être précisées par des dispositions réglementaires qui n'ont pas toutes été prises et dont il est prévu qu'elles n'auront pas, dans l'immédiat, un effet irréversible  ;
Considérant enfin, que le département requérant émet des doutes sur le maintien de la cohérence d'ensemble du réseau d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen en raison de l'exclusion de ce réseau de la liaison Bordeaux-Pau dans sa partie landaise  ; qu'une telle argumentation, qui d'ailleurs touche en réalité au respect par les actes contestés de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, est neutre au regard de l'appréciation de l'urgence dès lors que, quelle que soit la nature de la collectivité gestionnaire de la voie, la fonction qu'elle remplit concrètement ne se trouve pas modifiée du fait du transfert opéré  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il n'est pas satisfait à la condition d'urgence  ; qu'ainsi et sans qu'il y ait lieu pour le juge des référés de prendre position sur le sérieux des moyens invoqués, les conclusions aux fins de suspension doivent être rejetées  ;
- Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que l'Etat n'étant pas dans la présente instance la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à sa charge le versement de la somme réclamée par le département requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens  ;
Considérant en revanche, que, dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'Etat sur le fondement des dispositions de cet article et de mettre à la charge du DÉPARTEMENT DES LANDES le paiement à l'Etat de la somme de 4 000 euros au titre des frais de procédure qu'il a exposés  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de DÉPARTEMENT DES LANDES est rejetée.
Article 2  : Le DÉPARTEMENT DES LANDES versera à l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3  : La présente ordonnance sera notifiée au DÉPARTEMENT DES LANDES et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.