Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 30 août 2005

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 11 août 2005, présentée par M. Laurent A, demeurant ..., agissant en qualité de représentant légal de ses deux filles mineures, Laura Duchesse Nzaou-Landou et Ninelle Nzaou  ; M. A demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la décision en date du 4 mars 2004 par laquelle le Consul général de France à Pointe-Noire (République du Congo) a refusé de délivrer un visa d'entrée en France à ses filles mineures, Laura Duchesse Nzaou-Landou et Ninelle Nzaou  ;
2°) d'enjoindre au Consul général de délivrer les visas sollicités dans un délai de 8 jours à compter de la décision à intervenir, sous une astreinte de 100 euros par jour de retard  ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
il expose qu'étant de nationalité congolaise il vit en France avec sa compagne, Mlle Makanda  ; qu'il a eu d'une précédente relation avec Mme Mboko Mbouli, décédée le 27 août 1993, deux filles, Laura Duchesse Nzaou-Landou et Ninelle Nzaou nées à Pointe-Noire (Congo), respectivement les 21 octobre 1990 et 5 avril 1992  ; que le 17 octobre 2002 le sous-préfet de Nogent-sur-Marne, agissant par délégation du préfet du Val-de-Marne, a donné son accord à la venue en France de ses deux enfants au titre du regroupement familial  ; que le 7 novembre 2002, l'Office des migrations internationales (OMI) a transmis le dossier de regroupement familial aux autorités consulaires françaises en République du Congo  ; que cependant, le 28 janvier 2003, le Consul général de France à Pointe-Noire a rejeté les demandes de visa concernant ses deux filles au motif que leurs actes de naissance seraient apocryphes  ; qu'à la suite de réquisitions du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Pointe-Noire, a été mise en oeuvre la procédure de transcription tardive d'actes de naissance sur les registres de l'état civil de Pointe-Noire, arrondissement EP Lumumba  ; que les justificatifs ainsi établis ont été portés à la connaissance du Consul général de France qui a, le 4 mars 2004, accepté les actes de naissance mais exigé néanmoins la présentation d'une nouvelle demande de regroupement familial  ; qu'aussi bien le sous-préfet de Nogent-sur-Marne le 18 mars 2004 que l'OMI le 20 avril 2004, ont confirmé la pertinence de la procédure de regroupement familial  ; qu'à défaut d'octroi des visas par l'autorité consulaire, l'exposant a saisi la Commission instituée par le décret du 10 novembre 2000, laquelle n'a pas statué à ce jour  ; qu'il y a urgence à l'intervention du juge des référés dans la mesure où l'exposant et ses filles se trouvent dans l'impossibilité de mener une vie familiale normale depuis plusieurs années, alors que l'autorité préfectorale a donné son accord au regroupement familial dès octobre 2002  ; que le refus des visas émane d'une autorité incompétente dans la mesure où la décision du 4 mars 2004 est signée du gérant du consulat, sans que ce fonctionnaire justifie d'une délégation régulière de signature  ; que sur le plan de la légalité interne, ce refus est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, de méconnaissance du droit de l'exposant à une vie familiale normale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et de violation de l'article 3 de la convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant, faute d'avoir pris en compte « l'intérêt supérieur » des enfants mineurs de l'exposant  ;
Vu la décision du Consul général de France à Pointe-Noire du 4 mars 2004  ;
Vu, enregistré le 25 août 2005, le mémoire en défense présenté par le ministre des affaires étrangères qui conclut au rejet de la requête  ; le ministre soutient à titre liminaire que la requête est irrecevable en tant qu'elle sollicite du juge des référés qu'il enjoigne à l'autorité administrative de faire droit à la demande de visa  ; qu'en effet, une pareille injonction excède sa compétence  ; qu'en tout état de cause, il n'est satisfait à aucune des conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative permettant d'ordonner la suspension de la décision contestée  ; que tout d'abord, la condition d'urgence fait défaut dans la mesure où le requérant, entré en France depuis le 4 février 1991, en laissant ses enfants au Congo, n'établit pas avoir subvenu à leurs besoins ou maintenu des liens avec eux  ; qu'à la suite du décès de leur mère, les deux enfants ont été confiés aux grands parents  ; que s'explique mal l'intérêt soudain et tardif manifesté par M. A envers ses filles si l'on considère toutes les années pendant lesquelles il a fait le choix de se maintenir en France en situation irrégulière empêchant ainsi ses enfants de mener la vie familiale normale qu'il revendique  ; qu'en outre, la lettre du Consul général de France à Pointe-Noire datée du 4 mars 2004 ne saurait être assimilée à une décision de refus de visa  ; que la décision de refus de visa intervenue le 28 janvier 2003, n'a pas fait l'objet d'un recours contentieux  ; qu'en tout état de cause, les moyens tirés de l'illégalité de la prétendue décision du 4 mars 2004 ne pourront qu'être écartés  ; que le signataire de la décision avait reçu délégation du Consul général de France à Pointe-Noire dans les conditions prévues par l'article 5-1 du décret n° 47-77 du 13 janvier 1947  ; que le fait pour l'autorité consulaire d'avoir invité le requérant à réactualiser sa demande de regroupement familial auprès de l'OMI et non auprès du sous-préfet de Nogent-sur-Marne est sans influence sur la légalité de la décision dès lors que celle-ci est justifiée par un motif d'ordre public tiré du caractère non authentique des nouveaux actes d'état civil produits  ; que l'existence de la fraude commise a été attestée par le procureur général près la Cour d'appel de Pointe-Noire  ; que le moyen tiré de la violation de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ne saurait être retenu dès lors que le lien de filiation invoqué par le requérant n'est pas établi et, au demeurant, que M. A ne justifie pas avoir maintenu depuis son départ du Congo un quelconque lien affectif avec Laura Duchesse et Ninelle  ; qu'il n'y a pas davantage de méconnaissance de l'article 3-1 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant dans la mesure où il n'est pas démontré qu'il serait de l'intérêt supérieur des deux jeunes filles, âgées présentement de 15 et 13 ans, de quitter le Congo où elles ont toujours vécu et possèdent le centre de leur vie affective, sociale et culturelle pour aller rejoindre en France le requérant avec lequel elles n'ont jamais maintenu de liens affectifs  ;
Vu le mémoire en réplique enregistré le 26 août 2005 présenté par M. A qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens  ; il fait valoir en outre que, s'agissant du regroupement familial, le ministre des affaires étrangères a compétence liée pour la délivrance du visa, sauf pour des motifs d'ordre public  ; qu'en ce qui concerne l'illégalité externe de la décision, il est fait observer qu'aucune pièce ne justifie de la nomination de M. Torri comme consul général et de celle de M. Guilbert comme consul adjoint  ; qu'aucune pièce ne justifie de l'affichage dans les locaux du consulat, de la délégation de signature  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule  ;
Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret  n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention  ;
Vu la loi n° 90-548 du 2 juillet 1990 autorisant la ratification de la convention relative aux droits de l'enfant, ensemble le décret n° 90-917 du 8 octobre 1990 qui en porte publication  ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile  ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations  ;
Vu le décret n° 47-77 du 13 janvier 1947 modifié, relatif aux attributions des chefs de poste consulaire et des chefs de mission diplomatique en matière de passeports et de visas  ;
Vu le décret n° 99-566 du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des étrangers, ensemble l'article 19 du décret n° 2005-253 du 17 mars 2005  ;
Vu le décret n° 2000-1093 du 10 novembre 2000  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. Laurent A, d'autre part, le ministre des affaires étrangères  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 26 août 2005 à 11 h 30, au cours de laquelle ont été entendus  :
- Me Boulloche, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A ainsi que M. A  ;
- le représentant du ministre des affaires étrangères  ;
Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la possibilité pour le juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative est subordonnée à la double condition que soit invoqué un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision et qu'il y ait urgence  ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. Laurent A né au Congo le 10 août 1963 est entré en France le 4 février 1991  ; qu'il a présenté le 14 mars 2002 une demande de regroupement familial concernant deux jeunes filles Laura Duchesse et Ninelle, nées à Pointe-Noire respectivement les 21 octobre 1990 et 5 avril 1992, dont il déclare être le père, la mère des enfants étant son ancienne compagne Mme Mboko Mbouli, décédée le 27 août 1993  ; qu'à la suite de l'accord donné au regroupement familial par le sous-préfet de Nogent-sur-Marne et l'Office des migrations internationales, une demande de visa d'entrée concernant les intéressées a été rejetée le 28 janvier 2003 par le Consul général de France à Pointe-Noire au motif que les actes de naissance présentés étaient apocryphes  ; que bien que de nouveaux justificatifs aient été produits et que l'accord au regroupement familial ait été confirmé, le Consul général, s'est abstenu de délivrer le visa par une décision du 4 mars 2004  ; que M. A a régulièrement saisi la Commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France instituée par le décret du 10 novembre 2000  ;
Considérant que lorsque la venue d'une personne en France a été autorisée au titre du regroupement familial, l'autorité consulaire n'est en droit de rejeter la demande de visa dont elle est saisie à cette fin que pour un motif d'ordre public  ; que figure au nombre de ces motifs l'absence de caractère authentique des actes de mariage ou de filiation produits  ;
Considérant que dans le cadre de la présente instance, le ministre des affaires étrangères a produit des documents par lesquels le procureur général près la Cour d'appel de Pointe-Noire, qui avait été saisi par l'autorité consulaire française, a qualifié de « non authentiques » les réquisitions du procureur de la République auprès du tribunal de grande instance aux fins de déclaration tardive de naissance concernant les enfants Laura Duchesse et Ninelle  ; qu'au cours de l'audience, le requérant a d'ailleurs indiqué qu'à la suite du premier refus de visa en date du 28 janvier 2003, il ne s'était pas rendu en République du Congo et s'était borné à solliciter le concours d'un ami qui a accompli les démarches nécessaires moyennant rémunération  ;
Considérant que le défaut d'établissement du lien de filiation entre le requérant et les deux jeunes filles fait obstacle à ce que les moyens de légalité interne invoqués puissent être regardés comme étant propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du refus de visa  ;
Considérant qu'a été également invoqué un moyen de légalité externe tiré de l'irrégularité de la délégation donnée au signataire de la lettre du 4 mars 2004  ;
Considérant que si, lorsque l'urgence le justifie, la décision de refus de visa prise par l'autorité consulaire peut, une fois opérée la saisine de la Commission instituée par le décret du 10 novembre 2000 susvisé, faire l'objet d'une demande de suspension en référé, la faculté ainsi ouverte ne peut cependant conduire à ce qu'il soit fait droit à une telle demande au seul vu d'un moyen mettant en cause la compétence de l'autorité consulaire  ; qu'en effet la décision de la Commission devant se substituer à celle de l'autorité consulaire, le vice allégué se trouvera automatiquement purgé  ; que pour ces motifs, le moyen d'incompétence invoqué par le requérant ne peut en tout état de cause être propre à conduire à l'annulation du refus de visa  ;
Considérant qu'il suit de là que les conclusions aux fins de suspension et d'injonction présentées par M. A ne peuvent qu'être rejetées  ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme de 1 500 euros sollicité par M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de M. Laurent A est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à M. Laurent A et au ministre des affaires étrangères.