Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 28 décembre 2004

Vu la requête, enregistrée le 21 décembre 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS, dont le siège est ... et tendant à ce que le juge des référés du Conseil d'Etat suspende, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice du 6 décembre 2004 fixant le siège et le ressort des centres régionaux de formation professionnelle d'avocats  ;
elle expose que l'article 18 de la loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, qui procède à la réécriture de l'article 13 de la loi du 31 décembre 1971, a prévu que la formation professionnelle est assurée, s'agissant des avocats, par des centres régionaux qui ont le caractère d'établissements d'utilité publique  ; que l'article 19 de la même loi a ajouté à la loi du 31 décembre 1971 un article 13-1 qui dispose notamment que le garde des sceaux, ministre de la justice, arrête, sur proposition du Conseil national des barreaux, le siège et le ressort de chaque centre régional de formation professionnelle  ; que si le même article prévoit qu'il peut être procédé à des regroupements dans les mêmes formes et que les biens mobiliers et immobiliers des centres appelés à se regrouper sont transférés au centre issu du regroupement, il est spécifié qu'en pareil cas, les dispositions de l'article 1039 du code général des impôts s'appliquent, sous réserve de la publication d'un décret en Conseil d'Etat autorisant le transfert de ces biens  ; que dans son article 4, l'arrêté ministériel du 6 décembre 2004 procède au profit d'un établissement unique ayant son siège à Strasbourg à un double regroupement  ; d'une part, entre les deux centres de Metz-Nancy et de Strasbourg et d'autre part, entre ces deux centres et le regroupement préexistant de l'école de formation des barreaux de Besançon, Dijon et Reims, dont le siège est à Dijon  ; qu'il y a urgence à ordonner la suspension de cette mesure en raison tout à la fois, de l'imminence de l'entrée en vigueur de l'arrêté fixée au 1er janvier 2005, de la gravité du préjudice causé aux intérêts de l'école interrégionale exposante qui va devoir sans délai résilier l'ensemble des conventions passées pour le bon fonctionnement de son établissement, et de l'atteinte portée à la situation des étudiants d'ores et déjà inscrits à Dijon qui se trouveront placés dans une situation inextricable en raison de la capacité d'accueil limitée du centre de Strasbourg et de la difficulté de s'inscrire en cours d'année universitaire dans un autre centre  ; que l'arrêté contesté en ce qu'il fixe sa date d'entrée en vigueur au 1er janvier 2005 est entaché d'une double illégalité  ; qu'il y a incompétence du Garde des Sceaux à prendre prématurément une mesure de fusion des centres de formation, sans attendre la publication du décret régissant les modalités de désignation des organes statutaires des nouveaux centres ainsi créés  ; qu'il y a erreur manifeste d'appréciation à réduire à quinze jours le délai de mise en place des nouvelles institutions  ; qu'en effet, à la date du 1er janvier 2005, le nouveau centre de Strasbourg ne sera pas doté d'un conseil d'administration représentatif de ses nouvelles composantes  ; qu'il n'aura pu recevoir des entités fusionnées les moyens nécessaires à son fonctionnement  ; que les étudiants inscrits dans les différents centres existants ne disposeront pas du temps nécessaire pour s'adapter  ; qu'en outre, l'article 4 de l'arrêté critiqué, en ce qu'il crée une méga-région est entaché lui aussi d'erreur manifeste  ; qu'il ne correspond à aucune cohérence géographique  ; qu'il risque de contrecarrer l'objectif de désengorgement des centres de formation de Paris et de Lyon  ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée  ;
Vu, enregistré le 24 décembre 2004, le mémoire par lequel l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS, produit d'une part, la délibération de son conseil d'administration décidant d'engager la présente procédure, d'autre part, une lettre datée du 16 décembre 2004 du Conseil national des barreaux relative à l'entrée en vigueur de l'arrêté contesté  ;
Vu, enregistré le 24 décembre 2004, le mémoire en intervention présenté pour le centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la cour d'appel de Nancy qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens  ;
Vu, enregistré le 24 décembre 2004, le mémoire en défense présenté par le Garde des Sceaux, ministre de la justice qui conclut au rejet de la requête au motif tout d'abord que les moyens avancés ne sauraient prospérer  ; qu'en effet, l'arrêté contesté trouve son fondement légal dans l'article 13-1 ajouté à la loi du 31 décembre 1971 par l'article 19 de la loi du 11 février 2004  ; que si le deuxième alinéa de cet article envisage l'intervention d'un décret, ce dernier porte uniquement sur le transfert des biens et non sur le principe même d'un regroupement des centres de formation  ; que la fixation de la date d'entrée en vigueur de l'arrêté au 1er janvier 2005 ne pose aucune difficulté sur le plan juridique  ; que le décret relatif à la formation professionnelle des avocats a été pris le 21 décembre 2004 et publié le 23 décembre  ; qu'il entrera en vigueur à la même date que l'arrêté  ; que le moyen tiré du délai trop bref de mise en oeuvre de la réforme est inopérant car il porte sur une circonstance postérieure à l'intervention de l'arrêté  ; que la contestation soulevée sur ce point par la requête est infondée compte tenu du fait que l'arrêté n'a ni pour objet ni pour effet de rendre immédiatement applicable l'ensemble du nouveau dispositif en matière de formation des avocats  ; que la continuité du fonctionnement des centres actuels n'est pas compromise puisqu'ils pourront continuer d'assurer une formation jusqu'à ce que le regroupement soit matériellement organisé  ; que l'erreur manifeste d'appréciation concernant le ressort du centre de Strasbourg n'est nullement démontrée, alors surtout que l'article 13-1 ajouté à la loi de 1971 par celle de 2004 prévoit la possibilité pour le centre régional de créer des sections locales  ; qu'enfin, l'urgence n'est pas caractérisée dans la mesure où l'imminence de l'entrée en vigueur de l'arrêté du 6 décembre 2004 ne cause aucun préjudice immédiat aux intérêts de l'école de formation requérante  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques modifiée notamment par la loi n° 2004-130 du 11 février 2004, en particulier ses articles 13, 13-1 et 50-IV  ;
Vu l'article 1039 du code général des impôts  ;
Vu l'article L. 122-12 du code du travail  ;
Vu le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat modifié notamment par le titre Ier du décret n° 2004-1386 du 21 décembre 2004  ;
Vu le titre II du décret n° 2004-1386 du 21 décembre 2004 relatif à la formation professionnelle des avocats  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2,      L.521-1 et R. 237-2  ;
Après avoir convoqué à une audience publique  ;
- l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS  ;
- le Centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la Cour d'appel de Nancy  ;
- le Garde des Sceaux, ministre de la justice (direction des affaires civiles et du sceau)  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 27 décembre 2004 à 16 heures, au cours de laquelle ont été entendus  :
- Maître X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS  ;
- Maître Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la cour d'appel de Nancy  ;
- le représentant du Garde des Sceaux, ministre de la justice et, avec son autorisation, le représentant du Conseil national des barreaux  ;
Sur la recevabilité de la requête  :
Considérant qu'une requête tendant à ce que soit ordonnée, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension d'une décision administrative n'est susceptible d'être accueillie que pour autant que la requête présentée par ailleurs et tendant à l'annulation ou à la réformation de cette décision est elle-même recevable  ; qu'à cet égard, l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS ne justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour contester l'arrêté du 6 décembre 2004 fixant le ressort des centres régionaux de formation professionnelle d'avocats qu'en ce qui concerne uniquement ceux des centres de formation professionnelle dont l'activité est de nature à influer sur celle qu'elle exerce  ;
Sur l'intervention  :
Considérant qu'une intervention au soutien d'une requête n'est recevable que dans la mesure où cette requête est elle-même recevable  ; que le centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la cour d'appel de Nancy, dont l'activité se trouvera affectée par l'arrêté du 6 décembre 2004 dans des conditions similaires à celles concernant l'école interrégionale requérante justifie d'un intérêt suffisant pour être recevable dans son intervention, dans la limite de la recevabilité de cette requête  ;
Sur les conclusions aux fins de suspension  :
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  :  Quand une décision administrative (...) fait l'objet d'une requête en annulation (...) le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision   ; que le respect de ces conditions revêt un caractère cumulatif  ;
Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre  ;
Considérant que l'article 13 de la loi du 31 décembre 1971 susvisée, dispose, dans sa rédaction issue de l'article 18 de la loi n° 2004-130 du 11 février 2004, que la formation des avocats est assurée par des centres régionaux de formation professionnelle  ; que ces centres ont la qualité d'établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale dont le fonctionnement est assuré par la profession d'avocat avec le concours notamment de magistrats et des universités  ; que chaque centre comprend un conseil d'administration chargé de son administration et de sa gestion  ; que le centre régional a en particulier pour mission d'organiser la préparation au certificat d'aptitude à la profession d'avocat, d'assurer la formation générale de base des avocats et, le cas échéant, leur formation complémentaire ainsi que leur formation continue  ;
Considérant que selon le premier alinéa de l'article 13-1 ajouté à la loi du 31 décembre 1971 par l'article 19 de la loi du 11 février 2004  le garde des sceaux, ministre de la justice, arrête sur proposition du Conseil national des barreaux, le siège et le ressort de chaque centre de formation professionnelle   ; que l'autorité ministérielle ne peut légalement prendre une mesure qui ne lui a pas été proposée par le Conseil national des barreaux, tout en ayant la faculté, si besoin est, de solliciter une nouvelle proposition  ; que le deuxième alinéa de l'article 13-1 de la loi précitée énonce qu'il peut être procédé suivant les règles de procédure édictées à l'alinéa précédent  à des regroupements  après consultation des centres concernés à l'initiative du Conseil national des barreaux  ; que le même alinéa précise que  les biens mobiliers et immobiliers des centres régionaux de formation professionnelle appelés à se regrouper sont transférés au centre issu du regroupement  et détermine le régime fiscal applicable à ce transfert par référence à l'article 1039 du code général des impôts  ; qu'enfin, aux termes du troisième alinéa de l'article 13-1  :  Le centre régional peut, après avis conforme du Conseil national des barreaux, créer une section locale dans les villes pourvues d'unités de formation et de recherche juridique   ;
Considérant que, sur le fondement des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article 13-1 de la loi du 31 décembre 1971, le Garde des Sceaux, ministre de la justice a, par l'arrêté, en date du 6 décembre 2004, publié au Journal Officiel du 15 décembre, fixé le siège et le ressort des centres régionaux de formation professionnelle d'avocats  ; que dans son article 4 cet arrêté crée à Strasbourg, un centre régional ayant pour ressort les cours d'appel de Besançon, Colmar, Dijon, Nancy, Metz et Reims  ; que son article 16 prévoit comme date d'entrée en vigueur le 1er janvier 2005  ;
Considérant que, sur le fondement de l'article 53 de la loi du 31 décembre 1971, tel qu'il a été modifié par l'article 26 de la loi du 11 février 2004, le décret n° 2004-1386 du 21 décembre 2004, publié au Journal Officiel du 23 décembre, a modifié les règles relatives à la formation professionnelle des avocats  ; que son titre I a pour objet notamment de déterminer les règles d'organisation de la formation professionnelle consécutives à l'intervention de la loi du 11 février 2004  ; que les articles 7, 8 et 9 du décret du 21 décembre 2004, qui modifient à cet effet les articles 42, 43 et 44 du décret du 27 novembre 1991 précisent les règles de composition du conseil d'administration de chaque centre régional de formation professionnelle  ; que les articles 10, 11 et 12 du décret du 21 décembre 2004, qui ont pour objet respectivement, d'ajouter un article 44-1 et de modifier les articles 45 et 48 du décret du 27 novembre 1991, sont relatifs aux règles de fonctionnement d'un conseil d'administration et à la durée du mandat de ses membres  ; que l'entrée en vigueur des articles 7 à 12 du décret du 21 décembre 2004 est, aux termes de son article 48, fixée au 1er janvier 2005  ;
Considérant que pour justifier de l'urgence qui s'attache à ce que soit ordonnée la suspension de l'exécution des dispositions qui lui font grief de l'arrêté ministériel du 6 décembre 2004, l'école interrégionale requérante fait valoir que l'entrée en vigueur de ce texte, qui se traduit notamment par le regroupement au profit du centre régional installé à Strasbourg, de la formation qu'elle assure à Dijon, aurait pour conséquence de nuire au bon fonctionnement de l'école installée dans cette dernière commune  ;
Considérant toutefois, qu'ainsi que l'audience publique de référé l'a mis en évidence, il y a lieu de relever que la date du 1er janvier 2005 retenue tant par l'arrêté contesté que par l'article 48 du décret du 21 décembre 2004, constitue le point de départ d'une mise en application nécessairement progressive de la réforme de la formation professionnelle des avocats résultant de la loi du 11 février 2004  ; qu'en particulier, aussi longtemps que n'auront pas été constitués, les conseils d'administration des centres régionaux de formation professionnelle, dans le respect des dispositions du décret du 21 décembre 2004, les centres régionaux créés sous l'empire des dispositions des articles 13 et 14 de la loi du 31 décembre 1971 dans leur rédaction antérieure à l'intervention de la loi du 11 février 2004 peuvent légalement poursuivre leur activité pédagogique  ; que le maintien durable de cette dernière est, au demeurant, rendu possible par la mise en oeuvre ultérieure des dispositions du troisième alinéa de l'article 13-1 ajouté à la loi du 31 décembre 1971 relatives à la création par un centre régional de formation d'une  section locale dans les villes pourvues d'unités de formation et de recherche juridique   ;
Considérant qu'il suit de là, qu'eu égard à la portée qu'il convient de donner aussi bien à l'arrêté contesté qu'au décret du 21 décembre 2004, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne se trouve pas remplie alors surtout qu'une formation collégiale de jugement est à même de se prononcer rapidement sur le bien fondé du recours en annulation dirigé contre cet arrêté  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : L'intervention du centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la cour d'appel de Nancy est admise dans les limites indiquées par les motifs de la présente ordonnance.
Article 2  : la requête susvisée de l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS est rejetée.
Article 3  : La présente ordonnance sera notifiée à l'ECOLE INTER-REGIONALE D'AVOCATS DES RESSORTS DES COURS D'APPEL DE BESANÇON, DIJON ET REIMS, au centre régional de formation professionnelle des avocats du ressort de la cour d'appel de Nancy, au Garde des Sceaux, ministre de la justice et au Premier ministre.
Copie en sera transmise pour information au président de la 6ème sous-section de la section du contentieux.