Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 18 juillet 2005

Vu la requête, enregistrée le 20 juin 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE, dont le siège est situé chez M. Omar Y..., ..., représentée par sa présidente en exercice  ; elle demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  :
1°) de suspendre la décision implicite du Premier ministre refusant de faire droit à sa demande tendant à l'abrogation de l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale  ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de prendre, sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, une nouvelle décision dans le délai d'un mois, compte tenu des motifs de la suspension  ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
elle soutient que l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale subordonne l'ouverture du droit aux prestations familiales à la production de documents attestant de la régularité de l'entrée et du séjour des enfants étrangers  ; que, par un arrêt d'assemblée plénière du 16 avril 2004, la Cour de cassation a considéré que la régularité de la situation des parents était suffisante pour l'ouverture du droit aux prestations familiales  ; que la condition d'urgence est remplie  ; qu'en effet, la décision litigieuse a pour effet de priver des enfants de conditions de vie décente  ; qu'un nombre important de familles est concerné  ; que la résolution des litiges individuels consécutifs à cette décision devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale interviendrait dans un délai trop long et ne concernerait, en tout état de cause, qu'une minorité de familles correctement informée  ; que plusieurs moyens sont, en l'état de l'instruction, susceptibles de créer une doute sérieux quant à la légalité de la décision litigieuse  ; que l'article D. 511-2 du code de sécurité sociale méconnaît les articles L. 512-1 et L. 512-2 de ce même code lus à la lumière de l'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant et de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combiné d'une part avec son article 8 et d'autre part avec l'article 1er du premier protocole additionnel à cette même convention  ;
Vu le mémoire en défense présenté par le ministre de la santé et des solidarités, enregistré comme ci-dessus le 30 juin 2005, qui conclut au rejet de l'ensemble des conclusions de la requête  ; il fait valoir, en premier lieu, que l'association requérante est dépourvue d'intérêt à agir dès lors que son objet est strictement limité à la défense des intérêts des familles démunies des Bouches-du-Rhône alors que la décision dont la suspension est demandée a une portée générale  ; en deuxième lieu, en ce qui concerne l'urgence, que l'exécution de la décision contestée, c'est à dire le maintien en vigueur de l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale, ne saurait, par elle-même porter atteinte aux intérêts des familles représentées par l'association requérante  ; qu'en effet, aucune mesure provisoire, seule mesure pouvant être ordonnée par le juge des référés, n'est susceptible de faire droit à la demande de l'association requérante  ; que, de surcroît, plus d'un an s'est écoulé entre l'arrêt de la Cour de cassation et l'introduction de la requête de l'association, et plus de trois mois entre la naissance de la décision implicite de rejet du Premier ministre et la demande de suspension en référé  ; qu'ainsi, la condition d'urgence n'est pas satisfaite  ; qu'en troisième lieu, en ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision, la requête d'une part, repose sur une interprétation erronée de l'arrêt du 16 avril 2004 de la Cour de cassation qui s'est prononcé seulement sur la date d'effet du bénéfice des prestations familiales et n'a pas écarté l'exigence de telle ou telle pièce justificative  ; que d'autre part, s'agissant de la violation des dispositions combinées de l'article 14 de la convention européenne des droits de l'homme établissant le principe de non discrimination et de l'article 1er du protocole additionnel n° 1 garantissant la protection de la propriété, l'association requérante n'en fait pas la démonstration  ; qu'en effet, l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale impose le respect de la procédure de regroupement familial qui est la procédure de droit commun d'entrée sur le territoire national, pour le bénéfice des prestations familiales  ; qu'il n'institue ainsi aucune distinction fondée sur la nationalité susceptible d'encourir la censure alors que, par ailleurs, la subordination de l'accès aux prestations sociales à une condition de régularité du séjour, est admise par les jurisprudences concordantes de la Cour de cassation et du Conseil d'Etat  ; que la restriction introduite par les articles D. 511-1 et D. 511-2 du code de la sécurité sociale est  suffisamment claire, précise et prévisible   ;
Vu, enregistré comme ci-dessus le 6 juillet 2005, le mémoire en réplique présenté par l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE qui tend aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens  ; elle demande, en outre, que l'injonction faite au Premier ministre porte sur l'obligation de prendre un décret abrogeant ou modifiant l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale en tenant compte des motifs de la suspension ordonnée  ; elle soutient qu'elle justifie d'un intérêt à agir  ; que la mesure qu'elle sollicite peut être efficace dès lors que le juge des référés peut ordonner à l'administration de prendre une nouvelle décision dans un délai déterminé en tenant compte des motifs de la décision de suspension, au besoin sous astreinte  ; qu'aucune négligence quant aux délais de saisine du juge des référés ne saurait lui être reprochée  ; que compte tenu de la durée prévisible du contentieux de fond et des intérêts en présence, il y a bien une urgence pour le juge des référés  ; que l'analyse faite par le ministre de l'arrêt de la Cour de cassation du 16 avril 2004 est inexacte  ; que le décret contesté institue bien une discrimination fondée non sur la régularité du séjour, mais sur le mode d'entrée en France ce qui ne constitue ni un but légal ni un but légitime  ; qu'à supposer cette discrimination admissible dans son principe, elle serait disproportionnée eu égard à ses conséquences  ; que, par ailleurs, et au regard du droit interne, l'article D. 111-2 du code de la sécurité sociale manque de base légale et viole l'article L. 512-2 du code de la sécurité sociale  ; qu'en effet, il ne peut trouver sa base légale ni dans le droit des étrangers ni dans celui de la sécurité sociale  ; qu'en réalité, l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale n'a plus de raison d'être  ; qu'enfin, cet article viole l'article 3 du règlement n° 1400/71 du conseil des communautés européennes  ;
Vu enregistrée comme ci-dessus le 11 juillet 2005, la réponse du ministre de la santé et des solidarités au mémoire complémentaire produit par l'association requérante  ; le ministre maintient l'ensemble de ses conclusions tendant au rejet de la requête  ; il soutient également que les deux moyens nouveaux présentés par l'association dans son mémoire en réplique ne sont pas fondés  ; que d'une part, la base légale de l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale se trouve au deuxième alinéa de l'article L. 512-2 du même code qui prévoit explicitement une liste des titres et justificatifs attestant la régularité de l'entrée et du séjour des bénéficiaires étrangers de prestations familiales et de leurs enfants  ; que, d'autre part, les dispositions du règlement n° 1408/71 du Conseil des communautés européennes s'appliquent, aux termes de son article 2, seulement aux ressortissants des Etats membres et aux réfugiés et apatrides  ;
Vu enregistrée comme ci-dessus le 13 juillet 2005, la réponse de l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE au dernier mémoire du ministre  ; l'association maintient l'intégralité de ses conclusions et de ses moyens  ; elle soutient, de plus, que contrairement à ce qu'affirme le ministre, la condition d'urgence est satisfaite tant au regard des mesures en cause que des moyens d'action des intéressés et de l'étendue des prestations concernées  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales  ;
Vu la convention internationale des droits de l'enfant du 26 janvier 1990  ;
Vu le code de sécurité sociale  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE, d'autre part, le ministre de la santé et des solidarités  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 13 juillet 2005 à 14 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus  :
- Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE  ;
- le représentant du ministre de la santé et des solidarités  ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision  ;
Considérant que l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE demande au juge des référés du Conseil d'Etat de suspendre la décision implicite par laquelle le premier ministre a rejeté sa demande, présentée le 7 janvier 2005, tendant à l'abrogation de l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale et d'enjoindre au Premier ministre sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de la sécurité sociale, de prendre une nouvelle décision dans le délai d'un mois compte tenu des motifs de la suspension  ;
Considérant que l'urgence au sens de l'article L. 521-1 précité du code de justice administrative, est celle qui s'attache à ce que le juge des référés prenne une mesure conservatoire de suspension d'une décision et prononce, le cas échéant, une injonction qui en tire les conséquences provisoires dans l'attente d'un jugement de l'affaire au fond  ; que si l'association requérante justifie de l'urgence d'une décision juridictionnelle statuant au fond sur la légalité de la décision du Premier ministre, aucune mesure provisoire prononcée en référé ne serait de nature à répondre aux intérêts dont elle se prévaut  ; qu'en effet, d'une part, la suspension éventuelle de la décision implicite de refus, si elle était prononcée, ne saurait conduire qu'au réexamen de la demande d'abrogation présentée par l'association requérante, d'autre part, il n'appartient pas au juge des référés d'enjoindre au Premier ministre, après avoir suspendu la décision attaquée, de prendre, comme le demande l'association requérante dans le dernier état de ses écritures, un décret abrogeant ou modifiant dans un sens déterminé l'article D. 511-2 du code de la sécurité sociale  ; qu'enfin, l'instruction de la requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de refus contestée devrait permettre au Conseil d'Etat d'y statuer collégialement avant la fin de l'année  ; que la condition d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est ainsi pas établie  ; qu'il y a lieu, en conséquence, de rejeter les conclusions de la requête, y compris celles tendant à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION DES FAMILLES Z... LE DROIT A UNE VIE DECENTE et au ministre de la santé et des solidarités.