Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 21 juillet 2005

Vu la requête, enregistrée sous le n° 281856 le 24 juin 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES (A.S.P.A.S.), dont le siège est B.P. 505 à Crest Cedex (26401), représentée par son président en exercice et par M. Alain X..., administrateur dûment habilité  ; elle demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'arrêté conjoint du ministre de l'écologie et du développement durable et du ministre de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales en date du 17 juin 2005 autorisant jusqu'au 31 mars 2006 le prélèvement de six loups dans les départements de l'Ain, des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Drôme, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et du Var  ;
2°) de saisir la Cour de justice des communautés européennes d'une question préjudicielle concernant l'interprétation des termes  dommages importants  et  solution satisfaisante   ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
l'association requérante soutient que l'exécution de la décision litigieuse, qui consiste à abattre une série d'animaux appartenant à une espèce protégée, préjudicie de manière grave aux intérêts qu'elle a pour mission de défendre  ; que plusieurs arrêtés préfectoraux autorisant les tirs ont d'ores et déjà été pris en application de la mesure attaquée  ; que la condition d'urgence est par conséquent remplie  ; que plusieurs moyens sont, en l'état de l'instruction, susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité de décision contestée  ; que le conseil national de la protection de la nature n'a pas été consulté dans des conditions régulières  ; que l'arrêté attaqué méconnaît les articles 6 et 9 de la convention de Berne du 19 septembre 1979, les articles 12 et 16 de la directive dite  Habitat  n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ainsi que les dispositions de droit interne prises sur le fondement de l'article L. 411-1 du code de l'environnement  ; qu'en vertu de ces règles, il ne peut être dérogé à la prohibition de la destruction du loup que si trois conditions, relatives respectivement au risque de dommages graves, à l'absence d'autre solution satisfaisante et à la garantie du bon état de conservation de la population animale intéressée, sont remplies  ; qu'en l'espèce, cette triple condition n'est pas satisfaite dès lors, en premier lieu, que le nombre de victimes indemnisées en 2004 s'élève seulement à 2280, en deuxième lieu, qu'il existe de nombreuses autres solutions plus satisfaisantes que la destruction par tirs, en troisième lieu, que l'arrêté, tel qu'il est rédigé, permet d'abattre six loups sur un seul des neufs départements visés, d'effectuer des tirs en toutes saisons et ne réduit pas le nombre de prélèvements autorisés si les premiers loups abattus sont des femelles  ; qu'en outre, il convient de saisir la Cour de justice des communautés européennes d'une question préjudicielle concernant l'interprétation des termes  dommages importants  et  solution satisfaisante   ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée  ;
Vu la copie de la requête en annulation présentée conte l'arrêté contesté  ;
Vu le mémoire en défense enregistré le 8 juillet 2005, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales qui concluent au rejet de la requête  ; ils soutiennent que la décision contestée ne préjudicie pas de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts de l'association pour que la condition d'urgence soit considérée comme remplie  ; qu'en effet, les prélèvements autorisés, même s'ils étaient réalisés dans l'immédiat, ne sauraient porter atteinte à l'état de conservation de l'espèce compte tenu d'une progression constatée de 10 à 20 % de la population des loups entre 2004 et 2005  ; que les opérations d'effarouchement ou de tirs sont, par ailleurs, strictement encadrées et conditionnées par l'administration  ; qu'il n'existe pas, en l'état de l'instruction, de moyen susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté  ; que le conseil national de la protection de la nature a été régulièrement consulté  ; que les stipulations de la convention de Berne ne produisent pas d'effet direct dans l'ordre juridique interne et ne sont donc pas invocables en l'espèce  ; que les trois conditions auxquelles sont subordonnées les dérogations à l'interdiction de destruction des espèces protégées sont satisfaites  ; qu'en premier lieu, les 2565 victimes comptabilisées en 2004 auxquelles s'ajoutent celles de 2005 constituent un  dommage important   ; qu'en deuxième lieu, l'association ne démontre pas l'existence d'autres solutions satisfaisantes mais se contente d'énumérer des méthodes sans analyser leur pertinence pour le territoire concerné  ; que le recours au prélèvement n'est autorisé que suite à l'échec des mesures de prévention  ; qu'en troisième lieu, la décision n'est pas susceptible de nuire à la conservation de l'espèce  ; qu'en effet, le volume de prélèvement maximum autorisé est inférieur à l'accroissement de la population  ; que l'arrêté opère une distinction entre les zones de présence permanente où quatre animaux peuvent être prélevés et les zone de colonisation où seuls deux loups peuvent être tués  ; que le fait que des femelles soient prélevées ou que les destructions puissent avoir lieu en hiver est sans incidence sur la dynamique des populations  ; qu'il n'est pas nécessaire de saisir la Cour de justice des communautés européennes d'une question préjudicielle concernant l'interprétation des termes  dommages importants  et  solution satisfaisante , le Conseil d'Etat s'étant déjà clairement prononcé sur la définition à donner à ces notions  ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 13 juillet 2005, présenté pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES  qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens  ; elle soutient, en outre, qu'en ce qui concerne la condition de l'existence de dommages importants, le chiffre avancé de 2565 victimes doit être relativisé dès lors qu'il inclut les dommages subis dans des zones non protégés alors que seuls les dégâts subsistants dans les zones protégées doivent être pris en compte  ; que l'arrêté prévoit la destruction du loup dans deux départements, l'Ain et le Var, qui d'une part n'ont pas ou peu subi de pertes et d'autre part, n'ont pas mis en place de mesure de protection alternative  ; que le protocole d'intervention technique prévu par l'administration pour les prélèvements n'exige pas que la responsabilité du loup soit préalablement attestée par un expert de l'office national de la chasse et de la faune sauvage  ; que, s'agissant de l'exigence de l'absence d'autre solution satisfaisante, les mesures de prévention, dont l'efficacité ne peut être optimum qu'après un certain temps, n'ont pas été préalablement correctement mises en oeuvre  ; que le protocole d'intervention technique annexé à l'arrêté, qui prévoit des modulations en cas de  situation particulière , permet de passer outre cette condition  ; qu'enfin, en ce qui concerne la troisième condition, la progression des effectifs alléguée par les ministres, qui prend en compte des individus qui ne sont pas sédentarisés, n'est pas avérée  ; que le principe de précaution doit primer  ; que l'arrêté, en prévoyant la possibilité d'autoriser les bergers à recourir des tirs de défense, met en péril le bon état de conservation de la population des loups  ;
Vu les observations complémentaires, enregistrées le 19 juillet 2005, présentées pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens  ; elle soutient, en outre, que la mesure n'a pas lieu de s'appliquer au département de la Haute-Savoie  ; que la présence du loups dans les zones dites  de colonisation  est légitime  ; que le protocole technique d'intervention sur les loups annexé à l'arrêté litigieux donne une interprétation erronée des conditions de dommage important, d'absence d'autres solutions satisfaisantes et de maintien de la population dans un état favorable  ; qu'il ne prévoit pas, préalablement à toute prise de décision, une expertise obligatoire des moyens de protection permettant d'apprécier si la deuxième condition est remplie  ; qu'il méconnaît ainsi les dispositions de la directive dite  Habitat  et de l'arrêté du 17 avril 1981  ; que le protocole institue une procédure de décision contraire aux dispositions l'article R. 211-4 du code de l'environnement  ; que l'arrêté est entaché d'erreur manifeste d'appréciation  ;
Vu la requête, enregistrée sous le n° 282267 le 11 juillet 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, sont le siège est situé ... (75847 cedex 17), représentée par son président en exercice  ; elle demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'arrêté conjoint du ministre de l'écologie et du développement durable et du ministre de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales en date du 17 juin 2005 autorisant jusqu'au 31 mars 2006 le prélèvement de six loups dans les départements de l'Ain, des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Drôme, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et du Var  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
l'association requérante soutient que l'exécution de la décision litigieuse, qui met en péril l'état de conservation favorable de la population des loups, préjudicie de manière grave aux intérêts qu'elle a pour mission de défendre  ; que plusieurs arrêtés préfectoraux autorisant les tirs ont d'ores et déjà été pris en application de l'arrêté attaqué  ; que la condition d'urgence est par conséquent remplie  ; que plusieurs moyens sont, en l'état de l'instruction, susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée  ; que le conseil national de la protection de la nature n'a pas été consulté dans des conditions régulières  ; que l'arrêté attaqué méconnaît les articles 12 et 16 de la directive dite  Habitat  n° 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ainsi que les dispositions de droit interne prises sur le fondement de l'article L. 411-1 du code de l'environnement  ; qu'en vertu de ces règles, il ne peut être dérogé à la prohibition de la destruction du loup que si trois conditions, relatives respectivement au risque de dommages graves, à l'absence d'autre solution satisfaisante et à la garantie du bon état de conservation de la population animale intéressée dans son aire de répartition naturelle, sont remplies  ; qu'en l'espèce, l'autorisation, qui s'étend sur une période de neuf mois au cours de laquelle la population des loups est susceptible d'évoluer, ne présente pas le caractère d'une dérogation temporaire  ; que la triple condition n'est, en outre, pas satisfaite  ; qu'en premier lieu, la mesure s'étend à des départements où aucun dommage important n'est intervenu  ; qu'en deuxième lieu, le protocole d'intervention technique annexé à l'arrêté litigieux n'impose pas de mesure d'effarouchement préalable au tir de prélèvement  ; qu'au surplus, ce même protocole prévoit, en cas de  situations inhabituelles , des modulations des seuils à partir desquels les conditions de dommages importants et d'absence d'autre solution satisfaisante sont considérées comme remplies  ; qu'en troisième lieu, l'estimation de la population des loups alléguées par les ministres n'est pas avérée  ; que le prélèvements de 10 % de la population autorisé par le ministère nuirait au maintien de la population dans un état favorable  ; que l'arrêté ne réduit pas le nombre des prélèvements autorisés si les premiers loups abattus sont des femelles  ; que la mesure, qui vise à limiter l'aire de répartition naturelle des loups, opère une distinction non justifiée entre les zones de présence permanente où quatre animaux peuvent être prélevés et les zones de colonisation où seuls deux loups peuvent être tués  ;
Vu le mémoire en défense enregistré le 15 juillet 2005, présenté par le ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales qui concluent au rejet de la requête  ; ils soutiennent que la décision contestée ne préjudicie pas de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts de l'association pour que la condition d'urgence soit considérée comme remplie  ; qu'en effet, les prélèvements autorisés, même s'ils étaient réalisés dans l'immédiat, ne sauraient porter atteinte à l'état de conservation de l'espèce compte tenu d'une progression constatée de 10 à 20 % de la population des loups entre 2004 et 2005  ; que les opérations d'effarouchement ou de tirs sont, par ailleurs, strictement encadrées et conditionnées par l'administration  ; qu'il n'existe pas, en l'état de l'instruction, de moyen susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté  ; que le conseil national de la protection de la nature a été régulièrement consulté  ; que les trois conditions auxquelles sont subordonnées les dérogations à l'interdiction de destruction des espèces protégées sont satisfaites  ; qu'en premier lieu, les 2565 victimes comptabilisées en 2004 auxquelles s'ajoutent celles de 2005 constituent un  dommage important , que tous les départements visés hébergent des loups susceptibles d'occasionner des dégâts graves  ; qu'en deuxième lieu, le recours au prélèvement n'est autorisé que suite à l'échec des mesures de prévention, notamment l'effarouchement  ; qu'en troisième lieu, la décision n'est pas susceptible de nuire à la conservation de l'espèce  ; qu'en effet, les chiffres fournis relatifs à l'évolution démographique des loups sont fiables  ; que le principe d'un prélèvement de 10 % de la population est valide  ; que la distinction opérée entre les zones de présence permanente et les zone de colonisation est justifiée pour permettre l'acceptation et l'adaptation du loup sur de nouveaux territoires  ; que le fait que des femelles soient prélevées est sans incidence sur la dynamique des populations  ;
Vu les autres pièces des dossiers  ;
Vu la convention de Berne du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel  ;
Vu la directive n° 92/43/CEE relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage  ;
Vu le code de l'environnement  ;
Vu l'arrêté du 17 avril 1981 modifié, fixant les listes des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX et d'autre part, le ministre de l'écologie et du développement durable  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 20 juillet 2005 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus  :
- Me Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et de la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX  ;
- les représentants du ministre de l'écologie et du développement durable  ;
Considérant que les requêtes susvisées tendent à la suspension du même arrêté interministériel  ; qu'il y a eu de les joindre pour statuer par une même décision  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  :  Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision   ; qu'ainsi, la possibilité  pour le juge des référés de prononcer la suspension de l'exécution d'une décision administrative est subordonnée à la double condition qu'il y ait urgence et que l'un au moins des moyens invoqués soit en l'état de l'instruction propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée  ;
Considérant qu'aucun des moyens invoqués par les requêtes n'est en l'état de l'instruction - et eu égard, s'agissant de ceux mettant en cause la conformité de l'arrêté aux dispositions relatives à la protection des loups, aux dommages constatés, au caractère limité de la dérogation prévue compte tenu notamment de la population de loups estimés sédentarisés à la date de la décision attaquée, aux précisions et précautions dont cet arrêté est assorti, ainsi qu'aux indications données au cours de l'audience par les représentants de l'administration - propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté interministériel du 17 juin 2005 autorisant le prélèvement maximum d'animaux de l'espèce Canis lupus pour la période 2005-2006  ;
Considérant que, dès lors, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si, comme le contestent les ministres défendeurs, la condition relative à l'urgence est remplie, les conclusions tendant à la suspension de cet arrêté doivent être rejetées  ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, verse aux associations requérantes les sommes que celles-ci demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : Les requêtes de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et de la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX sont rejetées .
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, à la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, au ministre de l'écologie et du développement durable et au ministre de l'agriculture et de la pêche.