Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 24 mars 2005

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 21 mars 2005, présentée par M. Adel X, demeurant ... ; M. X demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  :
1°) d'annuler l'ordonnance du 11 mars 2005 du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, en tant qu'elle a rejeté ses conclusions visant à ce qu'il soit enjoint au préfet de l'Isère de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour  ;
2°) de mettre fin à l'atteinte grave et manifestement illicite portée par le préfet de l'Isère aux libertés fondamentales de l'exposant  ;
3°) d'ordonner, sous astreinte, à compter du jour de la notification de l'ordonnance à intervenir, au préfet de l'Isère  :
- de convoquer l'exposant dans les trois jours et d'enregistrer sa demande sous une astreinte de 100 euros par jour  ;
- de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour pendant le temps de l'examen de sa demande d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Commission des recours des réfugiés  ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 900 euros par application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
il expose qu'il a fui le Soudan, Etat dont il a la nationalité, par un bateau à destination d'un pays qu'il croyait être la France mais qui était en réalité la Grèce, en décembre 2002  ; qu'il a été placé en détention par la police grecque puis hospitalisé  ; qu'il a été libéré le 22  mars 2003  ; qu'il est entré en France début septembre 2003  ; que la préfecture d'Indre et Loire s'est opposée à son admission au séjour au titre de l'asile en France et a pris l'attache des autorités grecques aux fins de sa réadmission  ; qu'il a alors appris qu'il aurait déposé au cours de son hospitalisation en Grèce une demande d'asile dans ce pays soumise aux stipulations de la Convention de Dublin du 15 juin 1990  ; qu'il a rejoint des cousins en Haute-Savoie et présenté à la préfecture de ce département une demande d'admission au séjour en vue de l'asile  ; que par un arrêté du 23 février 2004 le préfet de la Haute-Savoie a, en application de l'article 33 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, ordonné sa réadmission par la Grèce  ; qu'il a gagné ce pays le lendemain  ; qu'un jugement d'expulsion en date du 20 avril 2004 a été prononcé à son encontre  ; qu'à la suite de l'intervention de son conseil, le 26 avril 2004, il a été sursis à l'exécution de ce jugement  ; que face à l'inertie des autorités grecques pour examiner sérieusement sa demande d'asile, il a de nouveau rejoint la France en août 2004  ; qu'il a saisi à la date des 25 août 2004, 4 janvier 2005 et 3 mars 2005 les services de la préfecture de l'Isère de demandes d'admission au séjour en vue de l'asile qui ont été rejetées verbalement au motif qu'une procédure de réadmission avait été engagée auprès des autorités grecques  ; qu'en raison de l'imminence de son renvoi en Grèce, il a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble qui a estimé qu'il n'y avait lieu de statuer sur les conclusions de sa requête relatives à l'enregistrement de sa demande d'asile et a rejeté les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour  ; que le refus d'enregistrement de la demande d'asile destinée à l'OFPRA est illégal dès lors que les services de la préfecture ne disposent en la matière d'aucun pouvoir d'appréciation  ; qu'est également illégal le refus d'admission au séjour  ; qu'en effet, le préfet de l'Isère a fait une fausse application des dispositions du 1°) de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, aux termes desquelles l'admission en France d'un étranger qui demande à bénéficier de l'asile peut être refusée lorsque l'examen de la demande relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003  ; que les règles posées par ce texte ont été méconnues  ; que le quatrième considérant de ce règlement lui assigne pour objet une détermination rapide de l'Etat membre responsable de l'examen de la demande d'asile afin de garantir « un accès effectif » aux procédures de détermination de la qualité de réfugié  ; que selon l'article 10, paragraphe 2 du règlement, « lorsqu'il est établi (...) que le demandeur d'asile a franchi irrégulièrement ... la frontière d'un Etat membre dans lequel il est entré en venant d'un Etat tiers, cet Etat membre est responsable de l'examen de la demande d'asile »  ; qu'il est spécifié que « cette responsabilité prend fin douze mois après la date du franchissement irrégulier de la frontière »  ; qu'il s'ensuit que la Grèce n'a été responsable de l'examen de la demande d'asile de l'exposant que pendant douze mois  ; qu'en outre, le paragraphe 2 de l'article 10 du règlement énonce que « lorsqu'un Etat membre ne peut, ou ne peut plus être tenu pour responsable conformément au paragraphe 1 et qu'il est établi (...) que le demandeur d'asile qui est entré irrégulièrement sur les territoires des Etats membres ... a séjourné dans un Etat membre pendant une période continue d'au moins cinq mois avant l'introduction de sa demande, cet Etat membre est responsable de l'examen de la demande d'asile »  ; que ces dernières dispositions lui sont applicables puisqu'il est en France depuis le mois d'août 2004  ; que les étrangers demandeurs d'asile ne bénéficient pas en Grèce d'une protection équivalente à celle découlant de l'article L. 721-2 du code précité  ;
Vu enregistrées comme ci-dessus le 22 mars 2005 les observations présentées par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en réponse à la communication  qui lui a été donnée du pourvoi  ; le ministre conclut au rejet de la requête pour le motif tout d'abord, que la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas réunie dès lors que le requérant s'est vu remettre par les services de la préfecture de l'Isère une convocation valant autorisation provisoire de séjour et qu'il est autorisé à séjourner en France jusqu'à ce que la Grèce ait accepté sa reprise en charge  ; qu'en tout état de cause, l'intéressé, dans la mesure où il est revenu irrégulièrement en France en dépit de son renvoi en Grèce décidé le 23 février 2004 n'est pas fondé à se prévaloir d'une prétendue situation d'urgence qu'il a lui-même contribué à créer  ; que la volonté du requérant de se soustraire à son renvoi en Grèce est contraire à son intérêt  ; qu'il a en effet tout avantage à se rendre dans ce pays pour y plaider en personne sa cause  ; que la Grèce est un Etat de droit, membre du Conseil de l'Europe qui garantit l'intégrité physique et la sûreté des personnes sur son territoire  ; que l'argument tiré par M. X de ce que son état de santé nécessiterait des soins en France a été écarté à bon droit par le premier juge  ; qu'il y a lieu de relever également qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale n'est établie  ; qu'en effet, en vertu du règlement (CE) n° 343/2003 la Grèce est l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile, ce qu'elle a d'ailleurs admis par une décision du 23 décembre 2003  ; qu'il ne peut être fait grief à l'administration de ne pas avoir usé de la possibilité ouverte par l'article 2 du règlement d'examiner une demande d'asile même si cet examen ne lui incombe pas  ; qu'au demeurant, il n'appartient pas aux autorités françaises de porter un jugement sur les conditions d'examen et d'obtention du statut de réfugié en Grèce  ; que les dispositions du préambule du règlement n° 343/2003 sont en tout état de cause dépourvues de valeur normative  ; que les autorités grecques n'ont pas opposé à la demande d'asile de M. X une fin de non-recevoir définitive  ; qu'il lui appartient d'apporter au soutien de cette dernière les justificatifs nécessaires  ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, la Grèce n'a pas perdu la qualité d'Etat responsable de l'examen de la demande par application des dispositions de l'article 10 paragraphe 1 du règlement n° 343/2003 selon lesquelles cette responsabilité cesse de produire effet « douze mois après la date du franchissement irrégulier de la frontière »  ; qu'en effet, l'intéressé est entré clandestinement en Grèce le 10 décembre 2002 et a présenté une demande d'asile le 9 juin 2003, soit moins de douze mois après  ; que faute d'application au demandeur du paragraphe 1 de l'article 10 du règlement, le paragraphe 2 du même article ne saurait être utilement invoqué  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule et l'article 53-1  ;
Vu la loi n° 54-290 du 17 mars 1954 autorisant le Président de la République à ratifier la convention de Genève relative au statut des réfugiés, du 28 juillet 1951, ensemble le décret n° 54-1055 du 14 octobre 1954 qui en porte publication  ;
Vu la loi n° 70-1076 du 25 novembre 1970 autorisant l'adhésion de la France au protocole relatif au statut des réfugiés signé à New York le 31 janvier 1967, ensemble le décret n° 71-289 du 9 avril 1971 qui en porte publication  ;
Vu la loi n° 94-107 du 5 février 1994 autorisant la ratification de la convention relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des Communautés européennes, ensemble le décret n° 97-911 du 30 septembre 1997 qui en porte publication  ;
Vu le règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers  ;
Vu le règlement (CE) n° 1560/2003 de la Commission du 2 septembre 2003 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 343/2003  ;
Vu l'ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-2, L. 521-3 et L. 761-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. Adel X et, d'autre part, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 23 mars 2005 à 16 heures au cours de laquelle, lors de l'audition de Maître NICOLAY, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. X et des représentants du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure, a été relevé d'office un moyen tiré du champ d'application de la loi sur lequel les parties ont été invitées à s'exprimer  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (...) aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale »  ; que le respect de ces conditions revêt un caractère cumulatif   ;
Considérant que le droit d'asile constitue une liberté fondamentale au sens de ces dispositions  ;
Sur la détermination des normes juridiques applicables en l'espèce  :
Considérant qu'en vertu du 1° de l'article L. 741-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'admission en France d'un étranger qui demande à bénéficier de l'asile peut être refusée notamment si l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers, ou d'engagements identiques à ceux prévus par ce règlement avec d'autres Etats  ;
Considérant que le règlement (CE) n° 343/2003, publié au Journal officiel de l'Union européenne le 25 février 2003, est entré en vigueur, conformément au premier alinéa de son article 29, le vingtième jour suivant celui de sa publication  ; que ses dispositions ne s'appliquent, ainsi que le précise le second alinéa de son article 29, qu'aux demandes d'asile qui sont présentées le premier jour du sixième mois suivant son entrée en vigueur, c'est-à-dire à compter du 1er septembre 2003  ; que pour les demandes présentées antérieurement à cette date « la détermination de l'Etat membre responsable ... se fait conformément aux critères énoncés dans la convention de Dublin du 15 juin 1990, elle-même entrée en vigueur à compter du 1er  septembre 1997 »  ;
Considérant qu'aussi bien la convention de Dublin que le règlement (CE) n° 343/2003 posent en principe qu'une demande d'asile est examinée par un seul Etat membre  ; que cet Etat est déterminé à l'aide des critères fixés par ces textes, auxquels un Etat peut choisir de déroger en acceptant la responsabilité du traitement d'une demande  ; que l'examen de la demande d'asile ne doit pas être confondu avec la procédure de détermination de l'Etat responsable  ; que cette détermination se fait sur la base de la situation qui existait au moment où le demandeur d'asile a présenté sa demande pour la première fois auprès d'un Etat membre  ;
Considérant que sous l'empire de la convention de Dublin, la détermination de l'Etat responsable d'une demande d'asile fait intervenir prioritairement l'Etat où résident déjà en qualité de réfugié politique des membres de la famille du demandeur puis, successivement, le critère de l'Etat qui a délivré au demandeur un titre de séjour ou un visa, celui de l'Etat par lequel le demandeur est entré, régulièrement ou non, sur le territoire de l'un ou l'autre des Etats membres de la Communauté européenne, et à défaut, celui auprès duquel la demande d'asile a été présentée en premier  ;
Considérant qu'au vu de ces critères l'Etat présumé responsable doit, en vertu du premier alinéa du paragraphe 1 de l'article 11 de la convention, être saisi par l'Etat dans lequel le demandeur a formé sa demande « dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de six mois après le dépôt de la demande d'asile », faute de quoi, ainsi qu'il est dit au second alinéa du paragraphe 1 de l'article 11, l'examen de la demande d'asile incombe à l'Etat auprès duquel la demande d'asile a été présentée  ; que l'Etat membre requis doit, comme le prévoit le paragraphe 4 de l'article 11, statuer lui-même sur la demande de prise en charge dans un délai de trois mois à compter de sa saisine, faute de quoi il est réputé avoir acquiescé à cette prise en charge  ;
Sur l'application en l'espèce des normes juridiques pertinentes  :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. Adel X, né le 7 mars 1985 au Soudan, pays dont il a la nationalité, est, selon ses dires, entré clandestinement en Grèce en décembre 2002  ; que, sous le nom de Ali Adel, fils de Hassan et de Saeda, il a saisi, le 9 juin 2003, les autorités compétentes en Grèce d'une demande d'asile  ; qu'en raison de sa date d'introduction qui est antérieure à celle de l'entrée en vigueur du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003, cette demande entrait dans le champ des prévisions de la convention de Dublin  ; que les autorités grecques ont interrompu officiellement l'examen de cette demande le 27 janvier 2004 au motif que l'intéressé ne résidait plus à l'adresse indiquée par lui comme étant son domicile  ; qu'il a fait l'objet à la date du 20 avril 2004 d'une mesure d'expulsion  ; que celle-ci, à la suite d'une démarche de son conseil en date du 26 avril 2004 auprès des autorités grecques aux fins de réexamen de sa demande d'asile, a été suspendue, par une décision dont son conseil a reçu notification le 19 juin 2004  ; qu'il est constant que l'intéressé n'a, à aucun moment, regagné le Soudan  ;
Considérant que parallèlement, M. Adel X a cherché à être admis en France comme demandeur d'asile  ; que, selon ses déclarations, il a saisi d'une demande en ce sens, en septembre 2003, la préfecture d'Indre et Loire, laquelle a alors pris l'attache des autorités grecques en vue d'obtenir sa réadmission par ces dernières  ; qu'une demande de l'intéressé ayant le même objet a été présentée à la préfecture de la Haute-Savoie et a conduit à l'intervention d'un arrêté préfectoral du 23 février 2004 ordonnant sa réadmission en Grèce au motif que la demande d'asile ne pouvait prospérer en France compte tenu des stipulations de la convention de Dublin  ; qu'après avoir été contraint de gagner la Grèce le 24 février 2004, M. Adel X est entré à nouveau en France  ; que les déclarations selon lesquelles il aurait à la fin du mois d'août 2004 entrepris des démarches auprès de la préfecture de l'Isère pour être admis au séjour afin de présenter une demande d'asile ne sont pas corroborées par les pièces du dossier  ; qu'en revanche, son conseil a saisi, le 4 janvier 2005, le préfet de ce département d'une demande en ce sens  ; que le 7 mars 2005, il a été informé verbalement du rejet de cette demande, motivé par la circonstance que l'examen de sa situation ressortit à la compétence de la Grèce  ;
Considérant que pour soutenir que la décision ainsi prise porterait une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile justifiant la mise en oeuvre de la protection particulière régie par l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le requérant conteste que la Grèce ait la qualité d'Etat responsable de l'examen de la demande en invoquant les termes du règlement n° 343/2003 du 18 février 2003, sans avoir égard aux dispositions transitoires de ce texte, dont il ressort que la détermination de l'Etat responsable de la demande qu'il a présentée le 9 juin 2003 doit être effectuée par référence aux stipulations de la convention de Dublin  ; que même si l'on transpose à cette convention l'argumentation de la requête, il ne ressort pas des pièces du dossier que les autorités françaises auraient omis de porter à la connaissance des autorités grecques les demandes d'asile présentées successivement par le requérant auprès des préfectures d'Indre et Loire, de la Haute-Savoie et de l'Isère, dans le délai de six mois à compter de chacune de ces demandes, prescrit par le paragraphe 1 de l'article 11 de la convention de Dublin  ;
Considérant que dès lors que la Grèce est un Etat partie à la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés complétée par le Protocole de New-York, le requérant ne saurait utilement se prévaloir du faible nombre en pourcentage de demandes d'asile reconnues comme fondées par les autorités grecques pour prétendre que sa réadmission en Grèce serait constitutive d'une atteinte grave au droit d'asile  ;
Considérant que si, conformément à l'article 53-1 de la Constitution, les autorités françaises ont la faculté d'examiner une demande d'asile, même si cet examen relève normalement de la compétence d'un autre Etat, il ne ressort pas des pièces du dossier que le refus des autorités françaises de faire usage de ce pouvoir dans le cas de M. X méconnaîtrait de façon manifeste le droit constitutionnel d'asile  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le requérant n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a rejeté ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet de l'Isère de lui délivrer un titre de séjour en vue de la présentation d'une demande d'asile  ;
Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamné à verser au requérant la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de M. Adel X est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à M. Adel X et au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Isère.