Conseil d'État · 6EME SOUS-SECTION JUGEANT SEULE — 10 juillet 2006

Vu, 1°, sous le n° 281855, la requête enregistrée le 24 juin 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, BP 505 à Crest (26401 cedex), représentée par son administrateur M. Alain X...  ; l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES demande au Conseil d'État  :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 17 juin 2005 autorisant jusqu'au 31 mars 2006 l'abattage de six loups dans les départements de l'Ain, des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Drôme, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et du Var  ;
2°) de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle relative à l'interprétation de la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage et portant sur les notions de « dommages importants » et de « solution satisfaisante »  ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu, 2°, sous le n° 282266, la requête enregistrée le 11 juillet 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, dont le siège social est ... (75847 cedex 17), représentée par son président en exercice M. Y... Belais  ; la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX demande au Conseil d'État  :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté interministériel du 17 juin 2005 autorisant jusqu'au 31 mars 2006 l'abattage de six loups dans les départements de l'Ain, des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Drôme, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et du Var  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu les autres pièces des dossiers  ;
Vu la convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979  ;
Vu la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages  ;
Vu le code de l'environnement  ;
Vu l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, fixant les listes des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Stéphane Hoynck, Auditeur,
- les observations Me Ricard, avocat de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES (A.S.P.A.S.),
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que les requêtes présentées par l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX tendent à l'annulation du même arrêté interministériel  ; qu 'il y a lieu de les joindre pour statuer par une même décision  ;
Considérant que selon les articles R. 211-1 et R. 211-2, du code de l'environnement, aujourd'hui R. 411-1 et R. 411-2, la liste des espèces animales protégées est établie par arrêtés conjoints du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature  ; que l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire, pris en l'application de ces dispositions, fait figurer le loup parmi les espèces protégées depuis sa modification par un arrêté du 10 octobre 1996  ; que, toutefois, le second alinéa du même article dispose  : « (…) à condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle, une autorisation de capture ou d'enlèvement peut être accordée par arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature, pour prévenir des dommages importants aux cultures ou au bétail, ou dans l'intérêt de la sécurité publique, ou pour assurer la conservation de l'espèce elle-même »  ;
Considérant que par un arrêté du 17 juin 2005, pris sur le fondement du second alinéa de l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981, le ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ont autorisé, à compter de la date de son entrée en vigueur et jusqu'au 31 mars 2006, l'abattage de six loups dans les départements de l'Ain, des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Drôme, de l'Isère, de la Savoie, de la Haute-Savoie et du Var  ; que les associations requérantes en demandent l'annulation pour excès de pouvoir  ;
Sur les moyens tirés de l'irrégularité de la consultation du Conseil national de la protection de la nature  :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet d'arrêté et le protocole technique qui lui est annexé ont été soumis pour avis au Conseil national de la protection de la nature, qui a émis un avis favorable lors de sa séance du 9 juin 2005  ; que les membres du Conseil national ont été régulièrement convoqués par lettre du 17 mai 2005 et que le quorum était atteint  ; qu'il suit de là que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la consultation du Conseil national de la protection de la nature était entachée d'irrégularité  ;
Sur le moyen tiré de la méconnaissance de la Convention de Berne  :
Considérant que le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les stipulations de la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel, signée à Berne le 19 septembre 1979, ne peut être utilement invoqué dès lors que les stipulations de cette convention créent seulement des obligations entre les Etats parties à la convention et ne produisent pas d'effets directs dans l'ordre juridique interne  ;
Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la directive « Habitats » et de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981  :
Considérant qu'aux termes de l'article 12 de la directive n° 92/43/CEE, du Conseil, du 21 mai 1992, relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite « Habitats »  : « 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant  : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature  ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance (...) »  ; que le loup est au nombre des espèces figurant à l'annexe IV point a) de la directive  ; que l'article 16 de la même directive prévoit que  : « 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des article 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b)  : (...) b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété  ; c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique (...) »  ; qu'il appartient aux autorités administratives nationales, sous le contrôle du juge, d'exercer les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi en lui donnant, dans tous les cas où elle se trouve dans le champ d'application d'une règle communautaire, une interprétation qui soit conforme au droit communautaire  ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des pièces du dossier que le nombre d'ovins tués par des loups dans l'arc alpin et ayant donné lieu à indemnisation s'est élevé à 2565 animaux en 2004 et que ce nombre pour l'année 2005 s'élevait, à la date de l'arrêté attaqué, à un niveau supérieur à celui de l'année 2004 à la même date  ; qu'ainsi, la condition posée par l'article 16 de la directive et l'article 3 ter de l'arrêté interministériel du 17 avril 1981 pour déroger à la protection du loup, tenant à l'existence de dommages importants au bétail, doit être regardée comme remplie dès lors que ces chiffres, qui représentent environ 10 % des morts accidentelles d'ovins, établissent l'existence d'une perturbation de grande ampleur apportée aux activités pastorales de la région  ;
Considérant, en deuxième lieu, que si les mêmes textes subordonnent également l'abattage des loups à la condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour prévenir les dommages importants au bétail, il ressort des pièces du dossier que les autres solutions possibles, soit pour protéger les troupeaux, comme le gardiennage et le regroupement nocturne, soit pour éloigner les loups, comme l'effarouchement et le détournement vers des territoires moins sensibles, ont déjà été mises en oeuvre, à des degrés divers, par les pouvoirs publics et ne permettent pas d'assurer un équilibre satisfaisant entre les intérêts publics en présence, en matière sociale et économique d'une part, de protection de l'environnement d'autre part  ;
Considérant, en troisième lieu, que l'article 16 de la directive et l'article 3 ter de l'arrêté subordonnent la destruction du loup au maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle  ; que cette condition, qui fait obstacle à un prélèvement dont l'importance serait susceptible de menacer le maintien des effectifs de loups dans l'aire de répartition naturelle de l'espèce, doit être appréciée, conformément à l'interprétation qu'en donne la Cour de justice des communautés européennes, par rapport à l'ensemble du territoire européen des Etats membres où la directive s'applique  ; qu'il ressort des pièces du dossier que les six animaux visés par la mesure d'abattage contestée attaquée représentaient, à la date de cette décision, moins de 10% du nombre minimum estimé de loups sédentarisés en France, soit une proportion inférieure au taux d'accroissement annuel de cette population, évalué entre 10% et 20%  ; que si le nombre de loups en France, évalué par l'Office national de la chasse et de la faune sauvage entre 76 et 94 animaux au début de l'année 2005, est contesté par les associations requérantes, il ressort des pièces du dossier et n'est en revanche pas contesté, d'une part, que les meutes se déplacent au sein d'une zone qui comprend la majeure partie de l'arc alpin et s'étend donc, notamment, aux territoires de la France et de l'Italie, d'autre part, que la population de loups sur le territoire de ce dernier pays représente plusieurs centaines d'animaux  ; qu'ainsi la mesure attaquée, compte tenu de sa limitation à l'abattage de six animaux et de l'importance de la population de loups appréciée dans son aire de répartition naturelle, ne méconnaît ni les objectifs de la directive « Habitats », ni l'arrêté interministériel du 17 avril 1981  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de justice des Communautés européennes d'une question préjudicielle, que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté interministériel attaqué  ; que leurs conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être également rejetées  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : Les requêtes de l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES et de la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX sont rejetées.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX SAUVAGES, à la SOCIETE PROTECTRICE DES ANIMAUX, au ministre de l'écologie et du développement durable et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité.