Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 1 mars 2006

Vu le recours, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 20 février 2006, présenté par le ministre délégué aux collectivités territoriales  ; le ministre délégué aux collectivités territoriales demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  :
1/ d'annuler l'ordonnance en date du 1er février 2006 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l'exécution de l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 6 décembre 2005 portant création de la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat et mis à la charge de l'Etat la somme de 1000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
2/ de rejeter la requête présentée par la commune de Salies-du-Salat devant le juge des référés  ;
il soutient que l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne a été pris dans le respect des prescriptions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales ; que, contrairement à ce qu'a estimé le juge des référés, la circonstance que la compétence en matière des déchets ménagers avait été transférée à un syndicat par les communes regroupées dans la nouvelle communauté de communes et que ce syndicat avait lui-même délégué la compétence en la matière à un syndicat mixte ne faisait pas obstacle à l'attribution à la communauté de communes de cette compétence  ; qu'en effet la communauté de communes se substitue aux communes pour ce qui concerne leur participation à ce dernier syndicat  conformément à la procédure dite de « représentation substitution » prévue par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales  ; que les conseils municipaux ont régulièrement délibéré sur une version des statuts modifiée sur quelques points, de portée limitée, par rapport à une première version  ; que les délibérations prises par les conseils municipaux permettaient à l'autorité préfectorale de constater que la majorité qualifiée était atteinte  ; qu'aucune illégalité grave et manifeste n'a ainsi été commise  ; que la condition particulière d'urgence prévue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas davantage remplie  ;
Vu l'ordonnance attaquée  ;
Vu l'arrêté litigieux du préfet de la Haute-Garonne du 6 décembre 2005  ;
Vu le mémoire, enregistré le 24 février 2006, présenté pour la commune de Salies-du-Salat, représentée par son maire, qui conclut  :
1/ au rejet du recours  ;
2/ à ce que le juge des référés fasse  application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative pour ordonner qu'une pièce versée aux débats par la communauté de communes en soit retirée et pour condamner l'Etat et la Communauté de communes à verser 5000 euros de dommages-intérêts à l'avocat de la commune  ;
3/ à ce que la somme de 3000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
elle soutient qu'il appartient au ministre de l'intérieur de justifier qu'il a introduit son appel dans les délais  ; qu'eu égard à la gravité de l'atteinte portée par l'arrêté litigieux à la libre administration des collectivités locales, la condition d'urgence est remplie  ; que la substitution de la communauté de communes aux communes pour la compétence en matière de traitement des déchets ménagers n'était pas légalement possible dès lors que le syndicat mixte auquel les communes avaient confié la compétence en cette matière l'avait lui-même déléguée à un autre syndicat  ; que les statuts annexés à l'arrêté préfectoral ne sont pas ceux sur lesquels la totalité des communes ont délibéré  ; que deux illégalités manifestes entachent ainsi l'arrêté litigieux  ; qu'une phrase d'un courrier du président de la communauté de communes présente un caractère injurieux qui justifie l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative  ;
Vu le mémoire, enregistré le 24 février 2006, présenté pour la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat, représentée par son président, qui tend aux mêmes fins que le recours, par les mêmes moyens que ceux invoqués par le ministre  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 5211-5 et L. 5214-21  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre délégué aux collectivités territoriales et d'autre part, la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat et la commune de Salies-du-Salat  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du lundi 27 février 2006 à 12 heures au cours de laquelle ont été entendus  :
- les représentants du ministre délégué aux collectivités territoriales  ;
- Me Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat  ;
- Me X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la commune de Salies-du-Salat  ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le juge des référés, sais d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale  ;
Considérant que le code général des collectivités territoriales détermine par son article L. 5211-5 les règles de création des établissements publics de coopération intercommunale, au nombre desquels figurent les communautés de communes  ; que cet article prévoit que le préfet peut décider la création d'un établissement public de coopération intercommunale après qu'a été exprimé l'accord de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population  ;
Considérant que le fait pour un arrêté portant création d'une communauté de communes d'y inclure, en application de dispositions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, une commune sans que celle-ci ait donné son assentiment affecte la libre administration des collectivités territoriales, qui constitue une liberté fondamentale  ; qu'en pareil cas, la procédure de protection particulière instituée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative peut être mise en oeuvre pour autant que la décision de création serait « manifestement illégale » et que les circonstances de l'affaire feraient ressortir l'urgence particulière à laquelle est subordonné l'usage par le juge des référés des pouvoirs que lui confère l'article L. 521-2 du code de justice administrative  ;
Considérant  que le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a jugé que l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 6 décembre 2005 portant création de la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat était entaché d'une illégalité manifeste sur deux points  ; qu'il a tout d'abord estimé que l'attribution à la communauté de communes des compétences en matière d'élimination des déchets ménagers n'était pas légalement possible dès lors que les communes avaient déjà délégué leurs compétences en la matière à un syndicat intercommunal qui les avait lui-même transférées à un syndicat mixte  ; qu'il a ensuite reproché aux statuts de la communauté de communes annexés à l'arrêté litigieux de différer du projet sur lequel certaines communes au moins avaient été consultées  ; qu'il a en conséquence suspendu cet arrêté par une ordonnance que le ministre délégué aux collectivités territoriales défère en appel au Conseil d'Etat  ;
Sur la recevabilité du recours  :
Considérant qu'il ne ressort ni des pièces du dossier ni des débats au cours de l'audience que l'ordonnance attaquée aurait été notifiée au ministre délégué aux collectivités territoriales avant le 7 février 2006  ; que, par suite, la fin de non-recevoir tirée de ce que le recours, enregistré le 20 février, n'aurait pas été introduit dans le délai de quinze jours prévu par l'article L. 523-1 du code de justice administrative ne peut être accueillie  ;
Sur le bien-fondé du recours  :
Considérant que les conditions dans lesquelles des communes, associées dans un syndicat, peuvent créer entre elles une communauté de communes qui comprend dans ses attributions des compétences exercées par le syndicat qui les réunit par ailleurs sont déterminées par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales  ; que cet article prévoit que la communauté de communes se substitue au syndicat lorsque l'un et l'autre groupent les mêmes communes  ; que, lorsque tel n'est pas le cas, et afin d'éviter que l'existence antérieure d'un syndicat, qu'il s'agisse d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte, constitue un obstacle à la création d'une communauté de communes, ce même article institue un mécanisme dit de « représentation substitution » selon lequel la communauté de communes est substituée aux communes qui en sont membres pour la participation au syndicat  ;
Considérant que les communes membres de la communauté de communes de Salies-du-Salat avaient transféré leurs compétences en matière d'élimination des déchets ménagers au syndicat intercommunal de la région de Salies-du-Salat, qui avait lui-même adhéré ensuite au syndicat de syndicats de traitement des ordures ménagères des Pyrénées (SYSTOM), constitué sous forme de syndicat mixte  ; que, si une telle hypothèse d'exercice des compétences par un syndicat intercommunal qui rejoint ensuite un syndicat mixte n'est pas expressément prévue par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales, aucune disposition de cet article n'exclut que le mécanisme de « représentation substitution » joue dans un telle hypothèse  ; que, par suite, c'est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a jugé qu'en prévoyant l'application en l'espèce de ce mécanisme, le préfet de la Haute-Garonne avait commis une illégalité manifeste  ;
Considérant qu'il ressort tant des pièces du dossier que des explications données au cours de l'audience publique que les délibérations des conseils municipaux qui ont approuvé le projet de constitution de la communauté de communes comportaient en annexe les statuts dans leur version définitive, telle qu'elle est annexée à l'arrêté préfectoral litigieux  ; que, par suite, si ces statuts ont fait l'objet, au cours de la période de préparation de la constitution du nouvel établissement public, d'ajustements successifs, aucune illégalité manifeste ne ressort, en l'état de l'instruction, et contrairement à ce qu'a jugé le juge des référés du tribunal administratif, des conditions dans lesquelles les conseils municipaux ont été informés du projet et ont délibéré en vue de son approbation  ;
Considérant que sur aucun des deux points retenus par le juge des référés du tribunal administratif le dossier ne fait apparaître d'illégalité manifeste  ; qu'il appartient toutefois au juge des référés du Conseil d'Etat, sais par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner si une telle illégalité ne ressort pas de l'un des autres moyens invoqués en première instance  ;
Considérant que, devant le juge des référés du tribunal administratif, la commune de Salies-du-Salat a soutenu que ni les modalités de représentation des communes au sein de la communauté de communes ni la définition des compétences transférées ne respectaient les règles applicables en la matière  ; que sur aucun de ces points l'argumentation qu'elle présente ne fait  toutefois apparaître d'illégalité manifeste  ;
Considérant que de tout ce qui précède il résulte que le ministre délégué aux collectivités territoriales est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse et le rejet de la requête présentée à ce juge sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative  :
Considérant qu'il n'y pas lieu, en l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 741-2 du code de justice administrative qui renvoient aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relatives aux écrits injurieux, outrageant ou diffamatoires  ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant enfin que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente affaire la partie perdante, les sommes que la communauté de communes du canton de Salies-du-Salat demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse en date du 1er février 2006 est annulée.
Article 2  : La requête présentée par la commune de Salies-du-Salat devant le tribunal administratif de Toulouse et les conclusions présentées par cette commune devant le Conseil d'Etat sont rejetées.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée au ministre délégué aux collectivités territoriales, à la commune de Salies-du-Salat et à la communauté de communes du canton de Salies-du-salat.