Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 23 novembre 2006

Vu la requête, enregistrée le 6 novembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice  ; l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE demande au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la circulaire du ministre délégué aux collectivités territoriales en date du 14 juin 2006 relative à la modulation régionale de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), en tant qu'elle fixe le tarif de référence de cette modulation au niveau du tarif appliqué pour 2006  ;
2°) d'enjoindre au ministre délégué aux collectivités territoriales de donner instruction aux services déconcentrés de l'Etat de ne retenir comme tarif de référence que le tarif fixé au I de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005  ;
3°)  de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
elle soutient que la requête au fond est recevable, car la circulaire contestée donne une interprétation impérative et générale des dispositions législatives régissant la modulation régionale de la TIPP  ; que l'urgence résulte de la proximité de la date limite du 30 novembre 2006 impartie aux conseils régionaux pour moduler les tarifs régionaux de la TIPP au titre de l'année 2007  ; que, contrairement à ce qu'énonce la circulaire contestée, la modulation régionale de la TIPP pour l'année 2007 doit être calculée, non à partir de la réfaction nationale, qui n'est prévue par le II de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 que pour l'année 2006, mais à partir du tarif permanent fixé par le I de cet article, les régions pouvant réduire ce tarif  ;
Vu la circulaire dont la suspension est demandée  ;
Vu la copie de la requête aux fins d'annulation présentée par l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE  ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2006, présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, qui conclut au rejet de la requête  ; il soutient que la requête est tardive, la circulaire contestée ayant été mise en ligne sur le site internet du ministère le 18 juin 2006  ; que la circulaire, n'ayant pas été publiée au bulletin officiel du ministère, n'est pas opposable aux régions et ne peut donc pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir  ; qu'elle ne contient aucune disposition générale et impérative et ne fait donc pas grief  ; que la condition d'urgence n'est pas remplie, dès lors que la circulaire est sans incidence sur le vote des conseils régionaux  ; que la modulation régionale de la TIPP ne peut être calculée qu'à partir de la réfaction prévue par le II de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005  ;
Vu les observations, enregistrées le 20 novembre 2006, présentées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui déclare faire siennes les observations présentées par le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003  ;
Vu la décision du Conseil de l'Union européenne en date du 24 octobre 2005 ;
Vu le code des douanes  ;
Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales  ;
Vu la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005  ;
Vu la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006  ;
Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE  et d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du jeudi 23 novembre à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus les représentants de l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE  et le représentant du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire  ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire  ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »  ;
Considérant qu'afin d'assurer au profit des collectivités territoriales la compensation financière des transferts de compétences prévue par l'article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'article 52 de la loi de finances pour 2005 a prévu l'attribution aux régions d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)  ; qu'en vertu de cet article, à compter du 1er janvier 2006, les régions sont attributaires d'une fraction du tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburants sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région  ; que cette fraction de tarif, qui doit conduire à un produit égal au droit à compensation défini à l'article 119 de la loi du 13 août 2004, a été initialement déterminée, pour l'année 2006 et pour chaque région, par l'article 40 de la loi de finances pour 2006  ;
Considérant qu'à la suite de la décision du Conseil de l'Union européenne en date du 24 octobre 2005 autorisant la France à appliquer, selon les régions, un niveau de taxation différencié sur des carburants, par dérogation à la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, une modulation régionale du tarif de la TIPP a été instituée par l'article 84 de la loi du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005  ; que le I de cet article augmente les tarifs nationaux de TIPP pour le supercarburant sans plomb et le gazole en les portant respectivement à 60,69 euros et 42,84 euros par hectolitre  ; que le II de cet article, modifiant l'article 265 du code des douanes, dispose  : « II. - Le 2 de l'article 265 du même code est ainsi rétabli  : / 2. Une réfaction peut être effectuée sur les taux de taxe intérieure de consommation applicable au supercarburant repris à l'indice d'identification 11 et au gazole repris à l'indice d'identification 22. / Pour l'année 2006, le montant de cette réfaction est de 1,77 EUR par hectolitre pour le supercarburant et de 1,15 EUR par hectolitre pour le gazole./ A compter du 1er janvier 2007, les conseils régionaux et l'assemblée de Corse peuvent réduire ou augmenter le montant de la réfaction du taux de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants vendus aux consommateurs finals sur leur territoire dans la double limite de la fraction de tarif affectée à chaque région et à la collectivité territoriale de Corse en vertu du I de l'article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 relatif à la compensation financière des transferts de compétences aux régions et de respectivement 1,77 EUR par hectolitre pour le supercarburant mentionné à l'indice d'identification 11 et 1,15 EUR par hectolitre pour le gazole mentionné à l'indice d'identification 22. / Les délibérations des conseils régionaux et de l'assemblée de Corse ne peuvent intervenir qu'une fois par an et au plus tard le 30 novembre de l'année qui précède l'entrée en vigueur du tarif modifié. Elles sont notifiées à la direction générale des douanes et droits indirects, qui procède à la publication des tarifs de la taxe intérieure de consommation ainsi modifiés au plus tard à la fin de la première quinzaine du mois de décembre suivant. Les tarifs modifiés de la taxe intérieure de consommation entrent en vigueur le 1er janvier de l'année suivante. »
Considérant que, par la circulaire contestée en date du 14 juin 2006, le ministre délégué aux collectivités territoriales a indiqué aux préfets de région, aux fins d'information des présidents de conseils régionaux, les modalités de mise en oeuvre de la modulation régionale pour 2007 des fractions de tarif de TIPP attribuées aux régions  ; que, selon cette circulaire, les délibérations des conseils régionaux procédant à une modulation avant la date limite du 30 novembre 2006 doivent calculer cette modulation par augmentation ou diminution de la réfaction nationale prévue pour 2006 par le II de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005  ; que l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE soutient que, la réfaction nationale n'étant prévue que pour l'année 2006, la modulation régionale pour 2007 ne peut être calculée par rapport à cette réfaction, mais doit prendre pour référence les tarifs nationaux permanents fixés par le I du même article 84, les régions pouvant réduire ces tarifs dans les limites autorisées par la décision du Conseil de l'Union européenne en date du 24 octobre 2005  ;
Considérant, d'une part, que le II de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 institue une modulation régionale de la TIPP pour l'année 2007 et définit cette modulation comme une augmentation ou une diminution de la réfaction nationale prévue par ces mêmes dispositions  ; qu'ainsi, alors même qu'à la date à laquelle les conseils régionaux doivent délibérer sur cette modulation, avant le 30 novembre 2006, la prorogation d'une réfaction nationale au-delà de l'année 2006 n'est pas certaine, les dispositions législatives précitées ne permettent de calculer une modulation que par référence à la seule réfaction nationale connue, celle de l'année 2006  ; que le principe de libre administration des collectivités territoriales n'impose pas une autre interprétation de la loi que celle donnée sur ce point par la circulaire contestée  ;
Considérant, d'autre part, que la décision du Conseil de l'Union européenne en date du 24 octobre 2005 a pour seule portée d'autoriser la France à déroger à la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 en pratiquant un niveau différencié de taxation de certains carburants selon les régions  ; que si l'article 1er de cette décision autorise la France à pratiquer des réductions régionales dans la limite de 3,54 euros par hectolitre d'essence sans plomb et de 2,30 euros par hectolitre de gazole, cette autorisation ne saurait par elle-même fonder un système de modulation, non prévu par la loi française, qui consisterait à calculer la modulation régionale par réduction des tarifs nationaux fixés par le I de l'article 84 de la loi de finances rectificative pour 2005 et à concurrence des réductions maximales autorisées par la décision du Conseil  ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens présentés par l'ASSOCIATION DES REGIONS DE FRANCE ne paraissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la circulaire attaquée  ; que, par suite, les conclusions aux fins de suspension et d'injonction doivent être rejetées, ainsi que les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de l'ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.