Conseil d'État · Juge des référés — 8 novembre 2005

Vu la requête, enregistrée le 3 novembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Bruno X, demeurant ... ; M. X demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance en date du 28 octobre 2005 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les conclusions de sa requête tendant d'une part, à ce que, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, il interdise à la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac de procéder ou faire procéder, sur les parcelles cadastrées section GO numéros 116 et 199 appartenant à l'exposant sises au lieu-dit « Bois de Bourlès » sur le territoire de la commune d'Ytrac (Cantal), tant des coupes ou abattages d'arbres avant le dépôt de l'état définitif des lieux par l'expert commis par ordonnance du 11 mai 2005 et sans avoir obtenu l'autorisation préalable exigée par l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme qu'un défrichement de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements, sans avoir obtenu le déclassement desdites parcelles et, d'autre part, à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
il expose qu'il est propriétaire au lieu-dit le « Bois de Bourlès », sur le territoire de la commune d'Ytrac, de parcelles en nature de bois d'une surface de 20 hectares ; qu'elles font l'objet d'un classement en espace boisé classé au plan d'occupation des sols communal ; que la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac a envisagé d'y implanter un centre de stockage des déchets ultimes ; que par un arrêté du préfet du Cantal du 15 décembre 2004, pris sur le fondement de l'article 1er de la loi du 29 décembre 1892, la communauté d'agglomération a été autorisée à pénétrer dans les propriétés privées pour réaliser les études préalables en vue de la recherche d'un site pour cette implantation ; que, par une ordonnance du 11 mai 2005, le président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a désigné l'expert chargé de dresser contradictoirement l'état des lieux conformément aux prévisions de l'article 7 de la loi du 29 décembre 1892 ; que le rapport déposé par l'expert le 13 juillet 2005 ne localise pas les sondages destructifs prévus ; que cependant, sans attendre les résultats d'un complément d'expertise, la communauté d'agglomération a commencé les travaux le 17 octobre 2005 ; que le juge des référés a écarté la demande de référé-liberté tendant à leur interruption par une ordonnance du 28 octobre 2005, notifiée le 31 octobre, dont il relève appel ; qu'il y a urgence à interdire à la communauté d'agglomération de procéder à nouveau à des coupes et abattages d'arbres ou à des défrichements ; qu'en effet, la société ANTEA doit réaliser de nombreux sondages destructifs et quinze fouilles à la pelle mécanique de cinq mètres de profondeur ; que la communauté d'agglomération porte atteinte au droit de propriété, lequel constitue une liberté fondamentale ; que cette atteinte est à la fois grave et manifestement illégale ; qu'en premier lieu, il est inexact de regarder le rapport dressé par l'expert le 13 juillet 2005, en raison de ses imprécisions, comme valant « procès-verbal de l'opération » au sens de l'article 7 de la loi de 1892 ; qu'au demeurant, l'expert avait convoqué à nouveau les parties pour le 24 octobre 2005 ; qu'en admettant même que le rapport soit regardé comme respectant l'article 7 de la loi, la communauté d'agglomération s'était engagée le 12 août 2005 à ne pas réaliser de travaux intrusifs avant une nouvelle intervention de l'expert ; qu'il convient de relever, en deuxième lieu, que le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ne s'est pas expressément prononcé sur le moyen tiré de la violation de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme ; que, dans la mesure où le « Bois de Bourlès » figure au nombre des espaces boisés classés par le plan d'occupation des sols d'Ytrac, les coupes et abattages d'arbres y sont soumis à autorisation préalable, laquelle relève de la compétence du maire et non de celle du préfet ; qu'aucune des exceptions apportées à l'exigence de l'autorisation prévue par l'article L. 130-1 ne trouve à s'appliquer ; qu'en outre, l'arrêté préfectoral du 15 décembre 2004 ne saurait, en vertu du principe d'indépendance des législations, valoir autorisation préalable de coupe ou d'abattage d'arbres au sens des droits de l'urbanisme et forestier ; que l'exposant n'a jamais autorisé la communauté d'agglomération à réaliser le moindre abattage d'arbres sur sa propriété ; que la communauté d'agglomération n'a au surplus pas qualité pour présenter de demande d'autorisation dès lors qu'elle ne satisfait pas aux conditions requises par l'article R. 130.2 du code de l'urbanisme ; qu'à cet égard, il y a lieu de relever qu'elle n'a pas sollicité l'expropriation du terrain ; qu'enfin, sauf à méconnaître l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, il n'est pas légalement possible d'autoriser des travaux assimilables à un défrichement de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu, enregistré le 4 novembre 2005, le mémoire en défense présenté pour la communauté d'agglomération du Bassin d'Aurillac, dont le siège est 3 place des Armes à Aurillac (15005), agissant par son représentant légal ; la communauté d'agglomération conclut à ce qu'il n'y ait lieu de statuer sur la requête et, subsidiairement à son rejet, et à ce que soit mis à la charge de M. X le paiement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; à titre principal, il est soutenu qu'il n'y a plus lieu de statuer sur la requête dès lors que les coupes d'arbres prévues ont été entièrement réalisées, à savoir deux à trois arbres par points de sondage ; que, subsidiairement, la requête n'est pas fondée, dans la mesure où aucune des conditions exigées par l'article L. 521-2 du code de justice administrative ne se trouve réunie ; que les travaux engagés ne constituent pas une atteinte manifestement illégale au droit de propriété de M. X en raison de l'arrêté préfectoral du 15 décembre 2004 pris sur le fondement d'une procédure caractérisée par l'urgence, régie par les seules dispositions de la loi du 29 décembre 1892 ; que l'abattage d'arbres a été expressément autorisé par l'arrêté du préfet du Cantal ; qu'il n'y a pas méconnaissance des dispositions de l'article 7 de la loi de 1892 au motif que ce texte autorise le commencement des travaux aussitôt après le dépôt du procès-verbal ; qu'il incombait au propriétaire, s'il s'y croyait fondé, de saisir le tribunal administratif de son désaccord sur l'état des lieux en application de l'article 7 de la loi ; qu'au demeurant, une contestation sur l'état des lieux ne fait pas obstacle à la continuation des travaux ; qu'en outre, et en tout état de cause, la condition d'urgence n'est pas  remplie ; que, d'une part, un requérant qui tarde à saisir le juge n'est pas recevable à invoquer l'urgence de la situation ; qu'en l'espèce, les travaux dont se plaint M. X sont programmés depuis le 15 décembre 2004 ; que, d'autre part, l'urgence s'apprécie globalement ; qu'au cas présent, il y a urgence pour la communauté d'agglomération, d'identifier au plus vite le site sur lequel elle pourra implanter un centre de stockage de déchets ultimes ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu le code forestier, notamment ses articles L. 222-1 et L. 311-1 ;
Vu le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 123-19, L. 130-1, L. 130-6, L. 160-1, L. 480-4 et R. 130-1 à R. 130-21 ;
Vu la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics modifiée par la loi n° 62-898 du 4 août 1962, le décret n° 65-201 du 12 mars 1965 et l'article 33 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-12, L. 521-2, L. 523-1 et L. 761-1 ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. MOISSINAC-MASSENAT, d'autre part, la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du samedi 5 novembre 2005 à 11 heures, au cours de laquelle ont été entendus :
- Maître Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. X ;
- Maître Piwnica, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public... aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale... » ; qu'en vertu de l'article L. 523-1 du même code, hors le cas où la requête a été rejetée sans instruction par application de l'article L. 522-3, une ordonnance intervenue sur le fondement de l'article L. 521-2 peut être déférée au Conseil d'Etat par la voie de l'appel ;
Considérant que par un arrêté en date du 15 décembre 2004, pris sur le fondement de l'article 1er de la loi du 29 décembre 1892, le préfet du Cantal a autorisé les agents de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac ainsi que leurs délégués, à procéder, au lieu-dit le « Bois de Bourlès » sur le territoire de la commune d'Ytrac, à des reconnaissances géologiques, sondages et tous travaux topographiques nécessaires aux études du projet d'aménagement d'un centre de stockage des déchets ultimes ; que l'arrêté précise que l'autorisation sera périmée si elle n'est pas suivie d'exécution dans un délai de deux ans ; qu'à la demande de la communauté d'agglomération, le président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a, sur le fondement de l'article 7 de la loi précitée, désigné par une ordonnance du 11 mai 2005 un expert à l'effet, en cas de refus du propriétaire de signer le procès-verbal contradictoire d'état des lieux ou, en cas de désaccord, d'établir un constat des parcelles appartenant sur le territoire de la commune d'Ytrac à M. et Mme X ; que, dans son rapport établi le 15 juillet 2005, l'expert, après avoir relevé que les parcelles sises au « Bois de Bourlès » ont été plantées en 1956 en chênes et pins sylvestres, et estimé que la coupe de certains arbres serait nécessaire, a conclu que la détermination de l'impact sur les parcelles boisées des interventions à venir « ne pourra être contresignée qu'une fois qu'un descriptif précis aura été dressé » ; que ce dernier a été réalisé à la fin du mois d'août 2005 ; que l'expert a convoqué la communauté d'agglomération et le propriétaire à l'effet de constater les emplacements des divers sondages et leur impact sur le boisement à une date fixée, en dernier lieu, au 24 octobre 2005 ; que, sans attendre, ainsi qu'il ressort d'un constat d'huissier dressé le 19 octobre, des agents de l'Office national des forêts ont procédé sur une longueur de 270 mètres et une largeur de 4 à 5 mètres à l'abattage de la totalité des arbres à l'effet de créer une voie d'accès ;
Considérant que M. X relève appel de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ayant rejeté sa requête tendant à ce qu'il soit interdit à la communauté d'agglomération de procéder ou faire procéder à des coupes et abattages d'arbres sur les terrains lui appartenant au lieu-dit le « Bois de Bourlès » ;
Sur les conclusions de la communauté d'agglomération aux fins de  non-lieu :
Considérant que si la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac soutient que «  les coupes d'arbres prévues ont été entièrement réalisées » et, par suite, que les conclusions de la requête tendant à ce qu'il soit interdit de procéder à de telles opérations sont devenues sans objet, il résulte de l'instruction qu'à la date où le juge des référés du Conseil d'Etat est appelé à se prononcer, la communauté d'agglomération est à même de procéder, en se prévalant de l'interprétation qu'elle confère à l'arrêté préfectoral du 15 décembre 2004 toujours en vigueur, à de nouveaux abattages d'arbres ; que, dès lors, les conclusions de la requête ne sont pas devenues sans objet et qu'il y a lieu d'y statuer ;
Sur l'atteinte à une liberté fondamentale :
Considérant que la libre disposition de ses biens par un propriétaire, qu'il s'agisse de biens meubles ou immeubles, est au nombre des libertés fondamentales entrant dans le champ des prévisions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; que si, pour apprécier le degré de gravité que peut revêtir une atteinte à cette liberté, il y a lieu de prendre en compte les limitations de portée générale qui ont été introduites par le législateur pour permettre certaines interventions jugées nécessaires de la puissance publique, comme c'est le cas des occupations régies par la loi du 29 décembre 1892, l'autorité administrative n'en doit pas moins, dans l'exercice de telles prérogatives, se conformer au principe de légalité ;
Considérant que pour estimer qu'elle est en droit de procéder à des coupes et abattages d'arbres au lieu-dit le « Bois de Bourlès », sans le consentement de son propriétaire, la communauté d'agglomération se prévaut des dispositions de l'arrêté préfectoral du 15 décembre 2004 l'autorisant notamment à « effectuer des abattages, élagages et autres travaux que les études ou la rédaction du projet » rendent indispensables ;
Considérant toutefois que l'arrêté préfectoral n'a pas eu pour objet et ne saurait d'ailleurs avoir légalement pour effet de permettre à son bénéficiaire de méconnaître tant les termes de la loi du 29 décembre 1892 que les législations dont le respect, indépendamment de cette loi, s'impose à lui ;
Considérant d'une part, que si l'article 1er, avant dernier alinéa, de la loi du 29 décembre 1892 autorise l'ébranchage et l'abattage des arbres nécessaires au déroulement des études préalables entreprises, cette faculté est subordonnée à l'obligation pour le bénéficiaire de faire évaluer certaines catégories d'arbres, au nombre desquels figurent les arbres de haute futaie, préalablement à leur abattage ; qu'il n'a pas été satisfait, en l'espèce à cette exigence ;
Considérant d'autre part, que l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, dont les dispositions sont applicables aux plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 en vertu de l'article L. 123-19 du même code, énonce que dans tout espace boisé classé par un tel document d'urbanisme « les coupes et abattages d'arbres sont soumis à autorisation préalable », sous réserve d'exceptions limitativement énumérées, parmi lesquelles ne figure pas la mise en oeuvre de la loi du 29 décembre 1892 ; qu'il est également spécifié que « le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des bois » ; que, dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols approuvé, l'autorisation est délivrée au nom de la commune par le maire ; que le requérant a soutenu tout au long de la procédure sans être contredit, que le « Bois de Bourlès » figure au nombre des espaces boisés classés par le plan d'occupation des sols approuvés de la commune d'Ytrac ; que cependant, aucune autorisation de coupes et d'abattages d'arbres n'a été accordée par le maire de cette commune ;
Considérant qu'au vu de l'ensemble de ces circonstances le fait pour la communauté d'agglomération de procéder à des coupes et abattages d'arbres dans un espace boisé classé en méconnaissance des prescriptions de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, et alors que le requérant avait appelé son attention dès février 2005 sur la nécessité de se conformer à cette législation, porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
Sur l'urgence :
Considérant que des coupes ou abattages d'arbres auraient pour conséquence d'apporter à l'état des lieux des changements qu'il ne serait pas possible d'effacer ; qu'ainsi, la mesure qu'il est demandé au juge des référés de prescrire revêt dans son principe un caractère d'urgence ;
Considérant il est vrai que la communauté d'agglomération objecte que le requérant aurait tardé à saisir le juge des référés et qu'il ne saurait par suite se prévaloir d'une situation d'urgence découlant de sa propre carence ; que toutefois, cette argumentation est contredite par les pièces du dossier dont il ressort que M. X a non seulement contesté le bien fondé et sollicité la suspension de l'arrêté préfectoral du 15 décembre 2004 par application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, mais a également accompli toutes diligences à l'effet de saisir le juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-2 peu après les coupes et abattages d'arbres entrepris par la communauté d'agglomération ;
Considérant que la communauté d'agglomération fait encore valoir que l'urgence devant être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire, il convient d'éviter tout retard dans la détermination du site sur lequel elle pourra implanter un centre de stockage de déchets ultimes ; que, cependant elle n'établit nullement en quoi ce retard obérerait le fonctionnement du service public dont elle a la charge ;
Sur l'injonction :
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le requérant est fondé à demander au juge des référés qu'il interdise à la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac de procéder ou faire procéder à des coupes ou abattages d'arbres au « Bois de Bourlès » sur le territoire de la commune d'Ytrac jusqu'à ce que lui ait été délivrée l'autorisation exigée par l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme pour pratiquer de telles opérations ; qu'en revanche, le surplus des conclusions de la requête, dans la mesure où il présuppose que tout abattage d'arbre serait incompatible avec la conservation du bois litigieux dont la  superficie est supérieure à 19 hectares, ne saurait être accueilli ; que l'ordonnance attaquée doit être réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente ordonnance ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. X, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le paiement de la somme de 4 000 euros réclamée par la communauté d'agglomération au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens ;
Considérant en revanche, qu'il y a lieu de faire droit aux conclusions tant de première instance que d'appel présentées par le requérant sur le fondement du même article au titre des frais de même nature qu'il a exposés, à hauteur de 5 000 euros, et de mettre cette somme à la charge de la communauté d'agglomération ;
O R D O N N E :
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Article 1er : Il est enjoint à la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac de s'abstenir de procéder ou faire procéder à des coupes ou abattages d'arbres au lieu-dit « Bois de Bourlès » sur le territoire de la commune d'Ytrac aussi longtemps qu'elle ne sera pas titulaire de l'autorisation requise par l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme.
Article 2 : La communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac versera à M. X la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. X est rejeté.
Article 4 : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente ordonnance.
Article 5 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Bruno X et à la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac.
Copie en sera adressée pour information au préfet du Cantal et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.