Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 28 septembre 2006

Vu la requête, enregistrée le 6 septembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour 1°) la SCI WILLIAM III, dont le siège est ..., représentée par son gérant en exercice, 2°) le GFA DE LA CRAU, dont le siège est Mas des Capelans, ... de Provence, représentée par son gérant en exercice  ; la SCI WILLIAM III et le GFA DE LA CRAU demandent au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension du décret du 30 mars 2006 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux à exécuter en vue de la construction et de l'exploitation d'un pipeline d'intérêt général destiné au transport d'hydrocarbures liquides entre Manosque et Fos-sur-Mer, et portant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de communes des Alpes-de-Haute-Provence, du Vaucluse et des Bouches-du-Rhône  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
ils font valoir que les conditions mises par l'article L. 521-1 du code de justice administrative au prononcé d'une mesure de suspension sont remplies  ; que, d'une part, il y a urgence, au motif que les travaux de construction d'un pipeline sur les terrains des exposants sont très lourds et créeront, une fois achevés, une situation difficilement réversible  ; qu'il en résultera une atteinte grave et immédiate à leur droit de propriété  ; que le démarrage des travaux de construction du pipeline est imminent  ; que, d'autre part, les moyens de légalité externe et de légalité interne soulevés sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté  ; qu'en effet, sur le plan de la légalité externe, le décret est entaché d'un double vice de procédure  ; qu'en premier lieu, il n'a pas été précédé de la consultation de la commission interministérielle des dépôts d'hydrocarbures contrairement aux prescriptions de l'article 13 du décret n° 59-645 du 16 mai 1959  ; qu'en second lieu, c'est en méconnaissance des dispositions de l'article L. 4221-3 du code général des collectivités territoriales qu'il n'a pas été soumis pour avis au conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur  ; que, sur le plan de la légalité interne, le décret critiqué est entaché de plusieurs vices  ; qu'en premier lieu, il transgresse les dispositions du décret du 16 mai 1959  ; qu'en effet, ce dernier texte institue une procédure en deux étapes, l'une débouchant sur une autorisation de construction et d'exploitation, l'autre consistant en l'expropriation et l'établissement de servitudes de passage nécessaires à la réalisation du projet une fois celui-ci autorisé  ; qu'en l'espèce, la société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS) a présenté dès le 23 novembre 2004 une demande tendant à ce que les travaux à exécuter en vue de la construction et de l'exploitation du pipeline soient déclarés d'utilité publique alors qu'à cette dernière date elle n'était pas titulaire de l'autorisation de construire et exploiter un tel ouvrage, laquelle ne lui a été délivrée que par un autre décret du 30 mars 2006 suite à une demande présentée le 22 novembre 2004  ; qu'en deuxième lieu, le décret contesté est dépourvu de base légale dans la mesure où par l'effet de l'article 6 du décret du 16 mai 1959 le silence gardé par l'administration pendant plus d'un an sur la demande d'autorisation de construction et d'exploitation de la canalisation a fait naître à la date du 23 novembre 2005 une décision implicite de rejet sur laquelle l'autorité administrative ne pouvait légalement revenir sans violer les règles de retrait des actes administratifs  ; qu'en troisième lieu, le décret repose sur une appréciation inexacte de l'utilité publique d'un projet dont les inconvénients excèdent les avantages  ; qu'en particulier, une atteinte irrémédiable est portée à la réserve naturelle des Coussouls de Crau, créée par le décret n° 2001-943 du 8 octobre 2001  ;
Vu le décret dont la suspension est demandée  ;
Vu, enregistré le 22 septembre 2006, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie qui conclut au rejet de la requête, au motif à titre principal, qu'il n'est pas satisfait à la condition d'urgence  ; qu'en effet, les travaux qui vont être entrepris ne sont pas de nature à causer un préjudice grave aux requérants dans la mesure où l'atteinte au droit de propriété est faible  ; qu'en revanche, il y a un intérêt public à réaliser rapidement la canalisation en cause  ; que, subsidiairement, aucun des moyens développés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret  ; qu'il en va ainsi tout d'abord, des moyens de légalité externe  ; que le moyen pris de la violation de l'article 13 du décret du 16 mai 1959 est inopérant dès lors que ce texte, qui se rattache à la procédure d'instruction mixte, a été implicitement abrogé par l'effet conjugué de l'ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003 et du décret n° 2003-1205 du 18 décembre 2003  ; que le moyen tiré de la violation de l'article L. 4221-3 du code général des collectivités territoriales doit être écarté dans la mesure où le projet déclaré d'utilité publique répond non à un intérêt régional mais à un intérêt national consistant à assurer la sécurité de l'approvisionnement au niveau national en produits pétroliers  ; que les vices de légalité interne invoqués ne sont pas davantage fondés  ; qu'aucune disposition du décret du 16 mai 1959 n'interdit au pétitionnaire de déposer sa demande de déclaration d'utilité publique simultanément à sa demande d'autorisation de construire  ; que de même, aucune disposition n'interdit à l'administration de conduire simultanément les procédures d'instruction de ces demandes  ; que les requérants ne sont pas recevables à mettre en cause, par la voie de l'exception, la légalité du décret d'autorisation de construire et d'exploiter lequel a un caractère individuel et non celui d'un règlement  ; qu'au surplus, le moyen invoqué n'est pas fondé au motif qu'une décision de refus d'autorisation de construction n'est pas un acte administratif créateur de droit  ; que l'opération, qui est nécessaire à la constitution de nouvelles capacités de stockages mobilisables en cas de crise est par elle-même d'intérêt public  ; que l'atteinte portée aux Coussouls de Crau n'est pas suffisante pour remettre en cause son utilité publique  ;
Vu enregistré, le 22 septembre 2006, le mémoire en observations complémentaires présenté pour la SCI WILLIAM III et le GFA DE LA CRAU qui tend aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment son article 22  ;
Vu l'article 11 de la loi des finances pour 1958 (n° 58-336 du 29 mars 1958) complété par l'article 27 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie  ;
Vu la loi n° 80-514 du 7 juillet 1980 portant suppression du renvoi au règlement d'administration publique dans les lois  ;
Vu la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 modifiée portant réforme du régime pétrolier  ;
Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique  ;
Vu le code de l'environnement, notamment ses articles L. 332-1 et suivants  ;
Vu l'article L. 4221-3 du code général des collectivités territoriales  ;
Vu l'ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003 portant suppression de procédures administratives de concertation applicables à certains projets de travaux, d'aménagements et d'ouvrages de l'Etat et de ses établissements publics ainsi que des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics en relevant  ;
Vu le décret n° 59-645 du 16 mai 1959 modifié pris pour l'application de l'article 11 de la loi de finances n° 58-336 du 29 mars 1958 relatif à la construction dans la métropole des pipe-lines d'intérêt général destinés aux transports d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés sous pression  ;
Vu le décret n° 2003-1205 du 18 décembre 2003 portant abrogation des décrets d'application de la loi n° 52-1265 du 29 novembre 1952 sur les travaux mixtes  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la SCI WILLIAM III et le GFA DE LA CRAU, d'autre part, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 26 septembre 2006 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus  :
- Maître X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, pour la SCI WILLIAM III et le GFA DE LA CRAU  ;
- les représentants du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »  ;
Considérant que c'est en se prévalant de ces dispositions que la SCI WILLIAM III et le GFA DE LA CRAU demandent au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner la suspension du décret du 30 mars 2006 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux à exécuter en vue de la construction et de l'exploitation d'un pipeline d'intérêt général destiné au transport d'hydrocarbures liquides entre Manosque et Fos-sur-Mer, et portant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de communes des Alpes-de-Haute-Provence, du Vaucluse et des Bouches-du-Rhône  ;
- Sur les conclusions aux fins de suspension  :
- En ce qui concerne le cadre juridique s'imposant à l'administration  :
Considérant que l'article 11 de la loi n° 58-336 du 29 mars 1958 de finances pour 1958 définit les principales règles relatives à l'établissement de pipelines d'intérêt général destinés aux transports d'hydrocarbures liquides  ;
Considérant que le I de cet article soumet la construction de ces installations à une autorisation accordée par décret pris sur le rapport du ministre chargé des carburants, sur avis conforme du Conseil d'Etat  ; qu'il est précisé que le décret d'autorisation approuve, le cas échéant, le régime juridique et les statuts du bénéficiaire de l'autorisation  ; que les travaux ont le caractère de travaux publics  ; que, pour leur réalisation, peuvent être mises en oeuvre les procédures relatives respectivement à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à l'établissement de servitudes de passage  ;
Considérant que le II de l'article 11 énonce que les travaux sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des carburants et qu'il incombe à ce décret de fixer les caractéristiques principales de l'ouvrage ainsi que les obligations particulières envers l'Etat du bénéficiaire de l'autorisation  ;
Considérant que dans son III l'article 11 a laissé à des règlements d'administration publique, auxquels ont été substitués par l'effet de la loi n° 80-514 du 7 juillet 1980, des décrets en Conseil d'Etat, le soin de préciser les conditions d'application de ses I et II  ;
Considérant que, sur le fondement de ces dernières dispositions est intervenu le décret n° 59-645 du 16 mai 1959, ultérieurement modifié  ; que dans son titre Ier, qui regroupe les articles 3 à 8, ce texte fixe les règles régissant l'autorisation de construire et d'exploiter une conduite d'intérêt général à hydrocarbures liquides ou liquéfiés  ; qu'il précise notamment dans le dernier alinéa de l'article 6 que le silence gardé pendant plus d'un an par l'autorité compétente sur la demande d'autorisation de construire ou d'exploiter vaut décision de rejet  ; que le titre II du décret, qui comprend les articles 9 à 22, rassemble les règles applicables à l'acquisition de terrains privés, à l'expropriation et à l'établissement de servitudes de passage  ; que selon l'article 9, « Dès l'intervention du décret d'autorisation, le bénéficiaire peut entreprendre à l'amiable  : soit l'acquisition des terrains privés nécessaires à la construction et à l'exploitation de la conduite et des installations annexes  ; soit la constitution sur ces terrains de servitudes de passage… » et qu'à défaut d'accord amiable, le ministre chargé des carburants peut poursuivre, pour le compte du bénéficiaire, les acquisitions conformément à la législation et à la réglementation relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique, ou imposer les servitudes dans les conditions prévues par les articles 15 à 20 du décret  ; que le titre III du décret du 16 mai 1959 fixe les conditions dans lesquelles l'intervention du décret déclaratif d'utilité publique donne au bénéficiaire le droit d'occuper le domaine public là ou la conduite autorisée le traverse  ; que le titre IV définit les obligations générales pesant sur le bénéficiaire de l'autorisation  ; que le titre V est relatif au contrôle technique exercé par l'Etat et aux cas et conditions dans lesquels l'autorisation peut prendre fin  ;
- En ce qui concerne l'application de ce cadre juridique en l'espèce  :
Considérant qu'au titre des mesures tendant à la constitution de stocks pétroliers de sécurité, la capacité de stockage du site de Manosque (Alpes-de-Haute-Provence) a été sensiblement accrue  ; que ce choix a rendu nécessaire un renforcement de l'acheminement des produits pétroliers entre le site de stockage souterrain de Manosque et les dépôts pétroliers de Fos-sur-Mer (Bouches-du-Rhône)  ; qu'à cet effet, la société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS) a, à la date du 22 novembre 2004, présenté une demande d'autorisation de construction et d'exploitation d'une canalisation d'intérêt général destinée au transport d'hydrocarbures liquides entre Manosque et la zone pétrolière de Fos-sur-Mer  ; que le 23 novembre 2004, elle a sollicité l'intervention d'un acte déclarant d'utilité publique les travaux de construction du même ouvrage  ; que le 30 mars 2006 un premier décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat (section des travaux publics) a autorisé la construction et l'exploitation du pipeline  ; qu'un second décret, pris le même jour, au visa du précédent, a déclaré d'utilité publique et urgents les travaux à exécuter en vue de la construction et de l'exploitation dudit pipeline  ;
- En ce qui concerne la pertinence des moyens invoqués  :
Considérant qu'au soutien de leurs conclusions aux fins de suspension, les requérants reprennent à l'identique l'intégralité des moyens invoqués dans leur requête en annulation dirigée contre l'acte déclaratif d'utilité publique, sans chercher à mettre l'accent sur ceux de ces moyens qui, au vu d'un premier examen mené dans le cadre d'une procédure d'urgence, seraient de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué  ;
Considérant que les requérants se prévalent de deux moyens de légalité externe tirés respectivement de la méconnaissance par le décret contesté, d'une part, des dispositions du premier alinéa de l'article L. 4221-3 du code général des collectivités territoriales aux termes desquelles « le conseil régional délibère en vue d'émettre des avis sur les problèmes de développement et d'aménagement de la région au sujet desquels il est obligatoirement consulté » et, d'autre part, de celles de l'article 13 du décret du 16 mai 1959 prescrivant la consultation de « la commission interministérielle des dépôts d'hydrocarbures à titre d'instruction mixte, par application de l'article 10 du décret du 4 août 1955 sur les travaux mixtes »  ;
Considérant qu'eu égard, d'une part, au caractère d'intérêt national de la constitution de stockages stratégiques d'hydrocarbures, et d'autre part, à l'abrogation par l'effet conjugué de l'ordonnance du 19 septembre 2003 et du décret du 18 décembre 2003 des dispositions législatives et réglementaires prescrivant une instruction mixte associant autorités civiles et militaires préalablement à la réalisation de certains projets de travaux d'aménagement et d'ouvrages, aucun des moyens de légalité externe n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du décret critiqué  ;
Considérant que les requérants contestent également, que l'acte déclaratif d'utilité publique litigieux ait pu légalement être pris alors que l'autorisation de construction avait antérieurement fait l'objet d'un rejet implicite, faute de décision prise sur la demande de la SAGESS dans le délai d'un an suivant son dépôt et ceci en vertu de l'article 6 du décret du 16 mai 1959 et que, de plus il se déduit des termes de l'article 9 de ce texte que seul un opérateur déjà bénéficiaire de l'autorisation peut solliciter l'intervention d'un acte déclaratif d'utilité publique  ;
Considérant que ces moyens ne sont pas davantage propres à créer un doute sérieux, dès lors, d'une part, qu'une décision administrative rejetant une demande d'autorisation n'est pas créatrice de droits et, d'autre part, qu'il résulte de l'agencement entre elles des différentes procédures prescrites par l'article 11 de la loi du 29 mars 1958 et mises en oeuvre par les titres I et II du décret du 16 mai 1959 que si l'autorisation de construction et d'exploitation de l'ouvrage constitue un préalable à l'intervention d'un acte déclaratif d'utilité publique afférent à la même opération, n'est pas pour autant constitutive d'une irrégularité à caractère substantiel la pratique consistant à conduire en parallèle et de façon simultanée la procédure d'autorisation et la procédure d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique  ;
Considérant enfin, que les requérants, pour mettre en cause l'utilité publique du projet, se bornent à invoquer le fait que le tracé adopté est situé pour partie sur un territoire classé en réserve naturelle  ; qu'ainsi que l'audience de référé l'a mis en évidence, un tel moyen n'est pas propre à créer un doute sérieux  ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie, que les requérants ne sont pas fondés à demander la suspension du décret critiqué  ;
- Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le paiement de la somme réclamée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : La requête de la SCI WILLIAM III et du GFA DE LA CRAU est rejetée.
Article 2  : La présente ordonnance sera notifiée à la SCI WILLIAM III et au GFA DE LA CRAU ainsi qu'au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Copie en sera adressée pour information au Premier ministre.