Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 18 octobre 2006

Vu, 1°), sous le n° 264292, le recours, enregistré le 6 février 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté par le MINISTRE DELEGUE AUX LIBERTES LOCALES ; le ministre demande au Conseil d'Etat d'annuler l'arrêt du 4 décembre 2003 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé, d'une part, le jugement du 13 juillet 1999 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion en tant qu'il a rejeté la demande de M. Henri B tendant à l'annulation, en premier lieu, de la délibération du 22 septembre 1997 par laquelle le conseil municipal de Saint-Leu (Réunion) a approuvé le plan d'aménagement de zone et le programme d'équipements publics de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux, en second lieu, de l'arrêté du 18 juin 1998 par lequel le préfet de la Réunion a déclaré d'utilité publique la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux, d'autre part, le jugement du 3 mai 2001 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion a rejeté la demande de M. Henri B tendant à l'annulation de l'arrêté du 6 août 1999 par lequel le préfet de la Réunion a déclaré cessibles les parcelles incluses dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux, enfin, prononcé l'annulation des trois décisions qui étaient attaquées devant le tribunal ;
Vu, 2°), sous le n° 265147, la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 mars et 11 mai 2004 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présenté pour la COMMUNE DE SAINT-LEU, représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité à l'Hôtel de Ville, à Saint-Leu (97436) ; la commune demande au Conseil d'État :
1°) d'annuler l'arrêt du 4 décembre 2003 de la cour administrative d'appel de Bordeaux visé plus haut ;
2°) de mettre à la charge de M. B le versement de la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le décret n° 86-1252 du 5 décembre 1986 relatif au contenu et à l'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer ;
Vu le décret n° 95-1169 du 6 novembre 1995 portant approbation du schéma d'aménagement régional de la Réunion ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Olivier Henrard, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Defrenois, Levis, avocat de la COMMUNE DE SAINT-LEU et de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de M. A,
- les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que le recours du ministre et la requête de la commune sont dirigés contre le même arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux et présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur les fins de non-recevoir opposées par M. B au recours ministre :
Considérant, en premier lieu, que le délai de deux mois, prévu à l'article R. 821-1 du code de justice administrative pour l'exercice du recours en cassation, est un délai franc ; qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge de cassation que l'arrêt attaqué a été notifié aux différents ministres concernés le 5 décembre 2003 ; qu'il suit de là que M. B n'est pas fondé à soutenir que le recours du ministre délégué aux libertés locales, formé le 6 février 2004, est irrecevable comme tardif ;
Considérant, en second lieu, que l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'impose pas à l'auteur de la décision litigieuse ou au bénéficiaire de l'autorisation, ni d'ailleurs à aucune autre personne ayant qualité pour se pourvoir en cassation à l'encontre d'un arrêt annulant, au moins partiellement, un document d'urbanisme ou une décision valant autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol, l'obligation de notifier le pourvoi dirigé contre un tel arrêt ; qu'il suit de là que M. B n'est pas fondé à soutenir que le recours du ministre est irrecevable, faute d'avoir fait l'objet de la notification prévue par cet article ;
Sur les conditions d'application de la loi du 3 janvier 1986 dans les espaces proches du rivage des communes littorales de la Réunion, compte tenu de l'intervention du schéma d'aménagement régional :
Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme : « II - L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) doit être justifiée et motivée, dans le plan d'occupation des sols, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau » ; que, toutefois, l'article L. 156-2 du même code prévoit que, dans les départements d'outre-mer, les paragraphes II et III de l'article L. 146-4 ne sont pas applicables et que leur sont notamment substituées les dispositions suivantes : « Dans les espaces proches du rivage :/ - l'extension de l'urbanisation n'est admise que dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse ;/ - des opérations d'aménagement ne peuvent être autorisées que si elles ont été préalablement prévues par le chapitre particulier du schéma régional valant schéma de mise en valeur de la mer (...) » ; qu'il résulte des termes mêmes de ce dernier article que ses dispositions se substituent, dans les départements d'outre-mer, à celles du II de l'article L. 146-4 pour ce qui regarde les conditions dans lesquelles, dans les espaces proches du rivage, peuvent être autorisées l'extension de l'urbanisation et la réalisation d'opérations d'aménagement ;
Considérant, d'autre part, qu'il résulte des dispositions combinées de l'article L. 4433-8 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme qu'en l'absence de schémas directeurs et de schémas de secteur, les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent être compatibles avec les schémas d'aménagement régionaux et qu'en application de l'article L. 4433-15 du code général des collectivités territoriales, ces schémas valent schéma de mise en valeur de la mer ; que la zone du Four à Chaux n'étant couverte, à l'époque du litige, par aucun schéma directeur ni schéma de secteur, les dispositions du schéma d'aménagement régional de la Réunion s'imposent directement au plan d'aménagement de zone litigieux, qui doit être compatible avec elles ; qu'il en va notamment ainsi des dispositions du schéma d'aménagement régional qui précisent les conditions dans lesquelles peuvent être autorisées, conformément à l'article L. 156-2 du code de l'urbanisme, l'extension de l'urbanisation et la réalisation d'opérations d'aménagement dans les espaces proches du rivage, que ces précisions figurent dans le schéma de mise en valeur de la mer ou dans les autres chapitres du schéma régional ;
Considérant, enfin, que le schéma d'aménagement régional de la Réunion a posé trois principes généraux d'aménagement relatifs, en premier lieu, à la protection des milieux naturels et des zones agricoles, en deuxième lieu, au rééquilibrage du territoire, en dernier lieu, à la densification des agglomérations existantes et à la structuration des bourgs ruraux ; que, s'agissant de la mise en oeuvre de ce dernier principe, le schéma prévoit, dès lors notamment que la seule densification des espaces déjà urbanisés n'est pas en mesure de répondre aux besoins de la population de l'île en matière de logement, la possibilité d'extensions limitées de l'urbanisation, qui devront être réalisées en continuité des espaces bâtis existants et qui sont figurées, sur les documents cartographiques, par des carrés rouges représentant chacun une superficie maximale de 10 hectares environ ; que le chapitre particulier valant schéma de mise en valeur de la mer autorise, dans les espaces proches du rivage inclus dans son périmètre, la réalisation de toutes constructions et équipements, qu'ils soient ou non liés à la mer, dans les agglomérations existantes, et, en cohérence avec le schéma d'aménagement régional, des extensions limitées de l'urbanisation à condition qu'elles se réalisent en continuité des espaces bâtis existants ; que, pour ce qui regarde les espaces proches du rivage qui ne sont pas inclus dans le périmètre du schéma de mise en valeur de la mer, l'extension de l'urbanisation et la réalisation d'opérations d'aménagement sont possibles dès lors qu'elles sont conformes aux autres dispositions du schéma d'aménagement régional ;
Considérant que c'est au regard de ce qui précède que doit être apprécié le mérite des moyens dirigés contre l'arrêt attaqué ;
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour apprécier la compatibilité du plan de la zone d'aménagement concertée du Four à Chaux avec le schéma d'aménagement régional de la Réunion, la cour s'est bornée à mettre en oeuvre des critères tirés de l'implantation, de l'importance, de la densité et de la destination des constructions envisagées, sans prendre en compte les principes généraux et les prescriptions par lesquelles ce schéma a précisé les conditions d'application de l'article L. 156-2 du code de l'urbanisme dans les espaces proches du rivage en retenant la création, dans le secteur concerné, d'une extension de l'urbanisation d'une superficie de 40 hectares environ, dans lequel doit s'appliquer le principe de densification ; qu'ainsi, elle a entaché d'erreur de droit l'arrêt attaqué ;
Considérant que, statuant sur les autres moyens de la requête en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, la cour a également estimé fondé le moyen tiré de ce que le plan d'aménagement de zone méconnaissait l'article L. 156-2 du code de l'urbanisme, dès lors que l'opération litigieuse ne figurait pas dans le chapitre particulier du schéma d'aménagement régional valant schéma de mise en valeur de la mer ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis à la cour et des énonciations mêmes de l'arrêt attaqué que les documents cartographiques du schéma d'aménagement régional et de son chapitre particulier valant schéma de mise en valeur de la mer mentionnent, sous la forme de quatre carrés rouges, le principe d'une extension de l'urbanisation d'une superficie d'environ quarante hectares dans la zone du Four à Chaux, partiellement urbanisée, contiguë à l'agglomération de Saint-Leu et incluse, pour sa partie la plus proche du littoral, dans le périmètre du schéma de mise en valeur de la mer ; que si l'article L. 156-2 exige que, dans les espaces proches du rivage, les opérations d'aménagement soient préalablement prévues par le chapitre particulier du schéma régional valant schéma de mise en valeur de la mer, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne pouvaient avoir légalement pour effet d'imposer que ce schéma comporte, outre le principe même de la zone d'aménagement concertée litigieuse, qui n'est pas un projet « lié à la mer » au sens de l'article 3 du décret du 5 décembre 1986 relatif au contenu et à l'élaboration des schémas de mise en valeur de la mer, sa forme juridique, le contenu de son programme ni même sa superficie exacte ; qu'ainsi, en déduisant de ce qui précède que l'opération litigieuse n'était pas prévue par le schéma de mise en valeur de la mer, la cour a entaché son arrêt d'une autre erreur de droit ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre et la commune sont fondés à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il fait droit à l'appel dirigé contre le jugement du 13 juillet 1999 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion, en tant que celui-ci a rejeté la demande de M. B tendant à l'annulation de la délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu approuvant le plan d'aménagement de zone de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux, et qu'il a prononcé l'annulation de cette délibération ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, d'annuler l'arrêt attaqué en tant qu'il fait droit aux conclusions de M. B dirigées, d'une part, contre l'arrêté préfectoral du 18 juin 1998 portant déclaration d'utilité publique et, d'autre part, contre le jugement du même tribunal du 3 mai 2001 et l'arrêté préfectoral du 6 août 1999 déclarant cessibles les parcelles nécessaires à l'opération ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'État, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut « régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie » ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Sur le jugement du 13 juillet 1999 :
- Sur la légalité de la délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu approuvant le plan d'aménagement de zone et le programme d'équipements publics de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment d'un relevé de géomètre produit par le requérant à l'appui de son mémoire en réplique du 27 mars 2002, que, dans sa partie Sud-Est, l'emprise de la zone d'aménagement concertée du Four à Chaux recouvre, sur environ 2 hectares, des parcelles classées par le schéma d'aménagement régional comme des « espaces naturels remarquables du littoral à préserver », dans lesquels seuls des aménagements légers, limitativement énumérés par l'article R. 146-2 du code de l'urbanisme, sont autorisés, et que, dans sa partie Nord-Est, elle occupe, sur environ 3 hectares, des « espaces agricoles de protection forte », dans lesquels toute nouvelle urbanisation est « strictement interdite » par le même schéma ; qu'il ressort du rapport de présentation et des documents cartographiques du plan d'aménagement de zone que ces deux séries de parcelles sont principalement affectées, dans le cadre de l'opération litigieuse, à la construction d'habitations collectives et individuelles ; qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, notamment des écritures de la commune, que ces dispositions présentent, au regard du parti d'aménagement retenu pour l'ensemble de la zone d'aménagement concerté, un caractère divisible du reste du plan d'aménagement litigieux ; qu'ainsi, le plan d'aménagement de zone de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux n'est pas compatible avec les principes généraux et les prescriptions du schéma d'aménagement régional de la Réunion ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion a rejeté ses conclusions dirigées contre la délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu ;
- Sur la légalité de l'arrêté préfectoral du 18 juin 1998 portant déclaration d'utilité publique de l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux :
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le programme pour la réalisation duquel a été pris l'arrêté préfectoral du 18 juin 1998 n'est pas compatible avec le schéma d'aménagement régional de la Réunion ; que, dans ces conditions, l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de l'opération litigieuse ne pouvait légalement être déclarée d'utilité publique ; que M. B est ainsi fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif Saint-Denis-de-la-Réunion a rejeté ses conclusions dirigées contre cet arrêté ;
Sur le jugement du 3 mai 2001 et l'arrêté de cessibilité du 6 août 1999 :
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 18 juin 1998 portant déclaration d'utilité publique n'a pu servir de base légale à l'arrêté du 6 août 1999 par lequel le préfet de la Réunion a déclaré cessibles les parcelles incluses dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté du Four à Chaux ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 6 août 1999 ;
Sur les conclusions aux fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que doivent être rejetées les conclusions présentées par la COMMUNE DE SAINT-LEU, tendant au bénéfice des dispositions de cet article ; qu'en revanche il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune et de l'État la somme de 2 500 euros chacun au titre des frais que M. B a exposés et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 4 décembre 2003 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé.
Article 2 : Les jugements du 13 juillet 1999 et du 3 mai 2001 du tribunal administratif de Saint-Denis-de-la-Réunion sont annulés.
Article 3 : La délibération du 22 septembre 1997 du conseil municipal de Saint-Leu et les arrêtés des 18 juin 1998  et 6 août 1999 du préfet de la Réunion sont annulés.
Article 4 : La COMMUNE DE SAINT-LEU et l'État verseront à M. B la somme de 2 500 euros chacun en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Les conclusions présentées par la COMMUNE DE SAINT-LEU, tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
Article 6 : La présente décision sera notifiée à M. Henri B, à la COMMUNE DE SAINT-LEU, au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, au ministre de l'outre-mer et au ministre délégué aux collectivités territoriales.