Conseil d'État · Juge des référés — 11 mai 2006

Vu le recours, enregistré le 3 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ; le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1/ d'annuler l'ordonnance en date du 21 avril 2006 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a suspendu sa décision du 19 avril 2006 refusant à Mlle B...A...l'autorisation d'entrée sur le territoire français et lui a enjoint de délivrer à l'intéressée un visa de régularisation afin qu'elle soit admise à pénétrer sur le territoire français;
2/ de rejeter la demande présentée par Mlle A...devant le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;
il soutient que les conclusions présentées par Mlle A...contre une décision de refus d'entrée sur le territoire français du 12 avril 2006, à laquelle s'était substituée, après un nouvel examen de la situation de l'intéressée, une seconde décision, en date du 19 avril 2006, n'étaient pas recevables ; que Mlle A...ne pouvait se prévaloir des dispositions applicables aux étrangers qui sollicitent l'asile après avoir été admis sur le territoire français ; que, dès lors que l'autorité judiciaire avait prolongé le maintien de l'intéressée en zone d'attente, le juge des référés ne pouvait enjoindre qu'un visa de régularisation lui soit délivré ; qu'une telle mesure méconnaît en effet les dispositions de l'article L. 224-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui ne prévoient la délivrance d'un tel visa que dans le cas où le maintien en zone d'attente n'est pas prolongé ; qu'elle a en outre des effets équivalents à ceux d'une annulation d'un refus d'entrée sur le territoire et excède ainsi les pouvoirs du juge des référés ; qu'en refusant à Mlle A...l'entrée sur le territoire français, après que deux avis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) avaient estimé la demande d'asile de l'intéressée manifestement infondée, le ministre n'a pas porté au droit d'asile une atteinte grave et manifestement illégale ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 mai 2006, présenté pour Mlle B...A... ; il tend au rejet du recours ; Mlle A...soutient que le juge des référés n'a suspendu que la décision de refus d'entrée sur le territoire français du 19 avril 2006 ; que le moyen tiré de l'irrecevabilité de conclusions dirigées contre la précédente décision du 12 avril 2006 est, par suite, inopérant ; que les éléments invoqués par MlleA..., étayés par de nouvelles pièces portées à la connaissance du Conseil d'Etat, montrent que son père a obtenu en Belgique le statut de réfugié, que sa soeur a été assassinée et qu'elle est elle-même recherchée par la police congolaise ; qu'en lui refusant l'entrée sur le territoire français au motif que sa demande d'asile était manifestement infondée, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a en conséquence porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile ; que le juge des référés n'a fait qu'user des pouvoirs que lui confère l'article L. 521-2 du code de justice administrative en enjoignant à l'administration de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser une telle atteinte ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et d'autre part, Mlle B...A... ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du vendredi 5 mai 2006 à 16 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus le représentant du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et Me Chevallier, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de Mlle A...et à l'issue de laquelle le juge des référés décide de prolonger l'instruction et invite le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire à produire de nouvelles observations au plus tard le mercredi 10 mai et la requérante à répliquer au plus tard le jeudi 11 mai ;
Vu, enregistré le 10 mai 2006, le nouveau mémoire présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ; il tend aux mêmes fins que le recours, par les mêmes moyens ; le ministre soutient en outre qu'eu égard à la fraude qui existe en République démocratique du Congo sur les actes d'état-civil, l'authenticité des documents produits devant le Conseil d'Etat ne peut être regardée comme établie ; que les liens de parenté dont se prévaut Mlle A...ne sont pas davantage prouvés ;
Vu, enregistrés le 11 mai 2006, les deux mémoires produits pour MlleA... ; ils tendent au rejet du recours, par les moyens qu'elle a précédemment développés ; elle soutient en outre que la fraude ne se présume pas et n'est en l'espèce d'aucune manière établie ; que le père de Mlle A...se tient à la disposition du Conseil d'Etat pour être le cas échéant entendu ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule et l'article 53-1 ;
Vu la convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 ;
Vu le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
Vu le décret n° 82-442 du 27 mai 1982 modifié notamment par le décret n° 2004-739 du 21 juillet 2004 ;
Vu le code de justice administrative ;
Considérant que le premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de justice administrative dispose que " le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire " ; qu'en vertu de l'article L. 521-2 de ce code, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, porté une atteinte grave et manifestement illégale ;
Considérant que, selon le premier alinéa de l'article L. 221-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au tire de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente, pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, " s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée " ; que, si sa demande apparaît manifestement infondée, un refus d'entrée en France peut lui être opposé par le ministre de l'intérieur après consultation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ;
Considérant que le droit constitutionnel d'asile, qui a le caractère d'une liberté fondamentale, a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié ; que ce droit implique que l'étranger qui sollicite la qualité de réfugié soit en principe autorisé à demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande ; que c'est seulement dans le cas où celle-ci est " manifestement infondée " que le ministre de l'intérieur peut, après avis de l'OFPRA, lui refuser l'accès sur le territoire ; que, s'il lui apparaît qu'un refus a été prononcé en dehors d'une telle hypothèse, il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner toutes mesures nécessaires pour que qu'il soit statué sur la demande d'asile dans des conditions régulières ; que les mesures qu'il prescrit doivent avoir un caractère provisoire et sont indépendantes des décisions de prolongation du placement en zone d'attente que l'autorité judiciaire peut, le cas échéant, prononcer ; qu'à ce titre, le juge des référés peut notamment suspendre un refus d'autorisation d'entrée sur le territoire, enjoindre à l'administration de procéder à un nouvel examen de la demande au regard des motifs de l'ordonnance qu'il rend et lui prescrire de prendre les dispositions nécessaires pour que l'intéressé soit admis à demeurer à titre provisoire sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande d'admission au statut de réfugié ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que Mlle B...A..., née le 20 octobre 1980 en République démocratique du Congo, pays dont elle a la nationalité, a demandé le 9 avril 2006, à l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, le statut de réfugié à sa descente d'un avion en provenance de Kinshasa ; qu'après avis de l'OFPRA, un refus d'entrée sur le territoire français lui a été opposé le 12 avril 2006 ; que le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, par ordonnance du 14 avril 2006, suspendu ce refus et enjoint à l'administration de réexaminer la situation de l'intéressée ; qu'après un nouvel avis de l'OFPRA, et alors que l'autorité judiciaire avait prolongé le maintien de Mlle A...en zone d'attente, un nouveau refus lui a été opposé le 19 avril 2006 ; que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi d'une requête qui doit être regardée comme dirigée contre ce second refus, a suspendu celui-ci et a enjoint au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire de lui délivrer un visa de régularisation afin qu'elle puisse pénétrer sur le territoire français et y déposer sa demande d'asile ; que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire se pourvoit en appel contre cette ordonnance en soutenant d'une part qu'il n'existait en l'espèce aucune méconnaissance manifeste du droit d'asile, d'autre part que le juge des référés lui a adressé des injonctions qui vont au-delà des pouvoirs dont il dispose ;
En ce qui concerne l'atteinte au droit d'asile :
Considérant qu'à l'appui de sa demande, Mlle A...s'est prévalue des craintes qu'elle éprouve pour sa liberté dans son pays d'origine en faisant valoir que son père, opposant politique au régime en place, a obtenu le statut de réfugié en Belgique, que sa soeur a été assassinée en raison des opinions qu'elle professait et qu'elle avait notamment exprimées dans un article de presse et qu'elle fait elle même l'objet d'un avis de recherche ; que, si les éléments d'explications qu'elle a donnés lors de ses entretiens avec un agent de l'OFPRA pouvaient paraître incomplets, elle a produit au cours de l'instruction de l'affaire en référé, et notamment devant le Conseil d'Etat, des pièces qui corroborent de manière sérieuse ses allégations ; que rien ne permet, en l'état de l'instruction, de douter de l'authenticité des documents produits ; qu'en particulier les doutes exprimés par l'administration quant à la réalité des liens de parenté invoqués par Mlle A...ne semblent pas fondés ; que, dans ces conditions, il apparaît que cette dernière n'était pas dans une situation permettant de regarder sa demande d'admission au statut de réfugié comme manifestement infondée ; que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire n'est, dès lors, pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a jugé que le refus d'entrée sur le territoire qui lui a été opposé portait une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ;
En ce qui concerne l'étendue des pouvoirs du juge des référés :
Considérant qu'après avoir constaté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile et relevé à juste titre qu'en raison de la situation de l'intéressée, placée pour une durée limitée en zone d'attente, la condition d'urgence était en l'espèce remplie, le juge des référés de première instance a pu suspendre l'exécution de la décision refusant l'admission de l'intéressée sur le territoire français ; qu'en ordonnant, en revanche, la délivrance à Mlle A...d'un visa de régularisation, le juge des référés a prononcé une injonction qui va au-delà des mesures provisoires nécessaires à l'examen régulier d'une demande d'asile qu'il peut ordonner sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est par suite fondé à demander l'annulation de l'article 3 de l'ordonnance attaquée ; qu'il appartient au juge des référés du Conseil d'Etat, saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'ordonner à l'administration de prendre les dispositions nécessaires pour que Mlle A...soit admise à demeurer à titre provisoire sur le territoire français jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande d'admission au statut de réfugié ;
O R D O N N E :
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Article 1er :  L'article 3 de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise en date du 21 avril 2006 est annulé.
Article 2 : Il est ordonné à l'administration de prendre les dispositions nécessaires pour que Mlle A...soit admise à demeurer à titre provisoire sur le territoire français jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande d'admission au statut de réfugié.
Article 3 : Le surplus des conclusions du recours du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire est rejeté.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et à Mlle B...A....