Conseil d'État · 3EME ET 8EME SOUS-SECTIONS REUNIES — 25 octobre 2004

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 novembre 2002 et 15 janvier 2003 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE FRANCEFERT, représentée par son président en exercice, domicilié en cette qualité au siège de la société, ..., Le Chesnay (78150)  ; la SOCIETE FRANCEFERT demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, de la ministre déléguée à l'industrie et du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation en date du 27 septembre 2002 suspendant pour une durée d'un an l'importation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, la détention en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit d'engrais NK contenant plus de 28 % en masse d'azote provenant du nitrate d'ammonium et ayant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 %  ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le traité instituant la Communauté économique européenne devenue la Communauté européenne  ;
Vu la directive n° 76/116/CEE du Conseil du 18 décembre 1975 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives aux engrais  ;
Vu la directive n° 92/59/CEE du 29 juin 1992 relative à la sécurité générale des produits  ;
Vu le code de procédure pénale  ;
Vu le code de la consommation  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de M. Edouard Crépey, Auditeur,
- les observations de la SCP Tiffreau, avocat de la SOCIETE FRANCEFERT,
- les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant qu'aux termes de l'article 28 du traité instituant la Communauté européenne  : Les restrictions quantitatives à l'importation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les Etats membres  ; qu'aux termes de l'article 30 du même traité  : Les dispositions des articles 28 et 29 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de (...) protection de la santé et de la vie des personnes (...). Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Etats membres  ; qu'aux termes de l'article 7 de la directive n° 76/116/CEE du Conseil du 18 décembre 1975 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives aux engrais  : Sans préjudice des dispositions d'autres directives communautaires, les Etats membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver, pour des raisons de composition, d'identification, d'étiquetage et d'emballage, la mise sur le marché des engrais munis de l'indication engrais CEE et répondant aux dispositions de la présente directive et de ses annexes  ;
Considérant toutefois, qu'aux termes de l'article 6 de la directive n° 92/59/CEE du 29 juin 1992 relative à la sécurité générale des produits  : Les Etats membres disposent des pouvoirs nécessaires, s'exerçant proportionnellement à la gravité du risque et dans le respect du traité, et notamment des articles 30 et 36 (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE), pour prendre des mesures appropriées, visant entre autres  : / (...) f) à interdire temporairement, pendant la période nécessaire aux différents contrôles, de fournir, de proposer de fournir ou d'exposer un produit (...) lorsqu'il existe des indices précis et convergents concernant leur caractère dangereux  ; / g) à interdire la mise sur le marché d'un produit (...) qui s'est révélé dangereux (...)  ; que l'article 8 de la même directive précise qu'un Etat membre peut notamment, sous réserve d'en informer d'urgence la Commission européenne, empêcher, limiter ou soumettre à des conditions particulières la commercialisation ou l'utilisation éventuelle, sur son territoire, d'un produit ou d'un lot de produits en raison d'un risque grave et immédiat que ce produit ou ce lot de produits présentent pour la santé et la sécurité des consommateurs  ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 221-5 du code de la consommation  : En cas de danger grave ou immédiat, le ministre chargé de la consommation et le ou les ministres intéressés peuvent suspendre par arrêté conjoint, pour une durée n'excédant pas un an, la fabrication, l'importation, l'exportation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux d'un produit et faire procéder à son retrait en tous lieux où il se trouve ou à sa destruction lorsque celle-ci constitue le seul moyen de faire cesser le danger  ; que, selon l'article L. 221-9 du même code les mesures décidées en vertu des articles L. 221-1 à L. 221-8, doivent être proportionnées au danger présenté par les produits et les services  ; elles ne peuvent avoir pour but que de prévenir ou de faire cesser le danger en vue de garantir ainsi la sécurité à laquelle on peut légitiment s'attendre dans le respect des engagements internationaux de la France  ;
Considérant qu'en se fondant sur les dispositions précitées de l'article L. 221-5 du code de la consommation, les ministres compétents ont décidé, par arrêté en date du 27 septembre 2002, de suspendre pour une durée d'un an l'importation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux et la détention en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit d'engrais NK contenant plus de 28 % en masse d'azote provenant du nitrate d'ammonium et ayant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 %  ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les dangers potentiels associés à ce type d'engrais composés à haute teneur en azote, y compris lorsqu'ils sont obtenus par mélange mécanique de chlorure de potassium et d'engrais simples riches en nitrate d'ammonium, et en particulier leurs propriétés explosives faibles et le phénomène de décomposition auto-entretenue qui peut les affecter, ainsi que les précautions permettant d'éviter la réalisation des risques qui en découlent, étaient connus de longue date lors de l'adoption de la directive n° 76/116/CEE précitée, qui s'applique tant aux engrais simples, ne comprenant qu'un seul des trois éléments fertilisants N-azote, K-potasse ou P-phosphore qu'aux engrais composés NK, NP ou PK  ; que les auteurs de l'arrêté attaqué n'ont apporté, lors de l'adoption de cet arrêté ou devant le juge, aucun élément scientifique nouveau de nature à remettre en cause l'appréciation alors portée par les auteurs de cette directive, et qui les a conduits à instituer la libre circulation, au sein de la Communauté européenne, des engrais répondant aux exigences qu'elle édicte, en particulier, en matière de composition et d'emballage  ; que, par ailleurs, l'avis rendu le 28 mars 2001 par la commission des substances explosives, saisie de la question des risques associés à ce type d'engrais, se bornait à rappeler les dangers connus des engrais composés à haute teneur en azote, sans apporter d'élément scientifique nouveau, à attirer l'attention des autorités compétentes sur la nécessité de veiller à une application rigoureuse des règles de transport concernant de tels engrais, et à préconiser qu'ils soient soumis à une épreuve de détonabilité  ; qu'il ressort des pièces du dossier que certains de ces engrais, dont ceux importés par la SOCIETE FRANCEFERT, étaient d'ores et déjà soumis, avant l'intervention de l'arrêté attaqué, à une telle épreuve, dont il n'est pas indiqué qu'elle aurait corroboré le danger invoqué par ses auteurs  ; qu'enfin la Commission européenne, à laquelle les autorités françaises avaient notifié le 19 juin 2002 un projet d'arrêté dont la teneur et la motivation étaient identiques à celle de l'arrêté attaqué, a estimé, par une décision du 18 décembre 2002, que ces autorités n'établissaient pas la réalité de ce danger, en soulignant notamment que les risques invoqués étaient déjà pris en compte par la réglementation existante, et que le  rapprochement avec l'explosion survenue à Toulouse le 21 septembre 2001 reposait sur des allégations sans consistance, dépourvues de portée scientifique et qui ne justifiaient pas l'application du principe de précaution  ; qu'il ressort de l'ensemble de ces éléments qu'en se fondant sur l'existence d'un danger grave et immédiat pour prendre la mesure attaquée, plus de dix-huit mois après l'avis de la commission des substances explosives mentionné ci-dessus et plus d'un an après l'accident de Toulouse, les ministres compétents ont fait une appréciation manifestement erronée des risques présentés par les engrais concernés  ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête, la SOCIETE FRANCEFERT est fondée à demander l'annulation de cet arrêté  ;
Sur les conclusions de la SOCIETE FRANCEFERT tendant à ce que soient écartées de la procédure certaines pièces dont le versement au dossier aurait été effectué en violation du secret de l'instruction  :
Considérant qu'en l'absence de disposition le prévoyant expressément, l'article 11 du code de procédure pénale ne peut faire obstacle au pouvoir et au devoir qu'a le juge administratif de joindre au dossier, sur production spontanée d'une partie, des éléments d'information recueillis dans le cadre d'une procédure pénale et de statuer au vu de ces pièces après en avoir ordonné la communication pour en permettre la discussion contradictoire  ; que, par suite, à supposer même que ces pièces soient couvertes par le secret de l'instruction, les conclusions tendant à ce qu'elles soient écartées du dossier doivent être rejetées  ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant qu'en application de ces dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par la SOCIETE FRANCEFERT et non compris dans les dépens  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : L'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, de la ministre déléguée à l'industrie et du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation en date du 27 septembre 2002 suspendant pour une durée d'un an l'importation, la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, la détention en vue de la vente ou de la distribution à titre gratuit d'engrais NK contenant plus de 28 % en masse d'azote provenant du nitrate d'ammonium et ayant une teneur en chlorure supérieure à 0,02 % est annulé.
Article 2  : L'Etat versera à la SOCIETE FRANCEFERT une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3  : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE FRANCEFERT, au ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.