Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 24 février 2006

Vu la requête, enregistrée le 3 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON, dont le siège est ..., Moustiers-Sainte-Marie (04360), représenté par son président habilité par délibération du comité syndical du 7 décembre 2005, ainsi qu'en qualité d'intervenant par la Fédération des parcs naturels régionaux de France  ; le PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON et la Fédération des parcs naturels régionaux de France, demandent au juge des référés du Conseil d'Etat  :
1°) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'arrêté du 5 décembre 2005 de la ministre de l'écologie et du développement durable et du ministre délégué à l'industrie portant dérogation à l'obligation d'enfouissement d'une ligne électrique en site classé  ;
2°) de condamner l'Etat et Réseau de transport d'électricité (RTE) à verser au requérant et à l'intervenant, chacun une somme de 8 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ;
ils font valoir que l'urgence est établie dès lors que Réseau de transport d'électricité (RTE) a déposé depuis le 31 août 2005 des demandes d'autorisation d'exécution des travaux nécessaires à la réalisation de la ligne de 400 000 volts Boutre-Broc Carros ainsi que l'autorisation de dépose d'ouvrages induits par ce projet  ; que plusieurs moyens sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté  ; que ces moyens sont tout d'abord tirés de vices propres  ; que cet arrêté, faute d'établir une impossibilité matérielle de mettre en oeuvre la solution de principe consistant dans l'enfouissement de la ligne électrique, viole les dispositions de l'article L. 341-11 du code de l'environnement  ; que l'arrêté est également entaché de plusieurs erreurs de droit au regard de l'article L. 341-11  ; qu'il repose essentiellement sur des motifs étrangers aux critères expressément visés à cet article  ; que c'est ainsi à tort qu'ont été pris en compte des impacts localisés hors du périmètre du site classé des Gorges du Verdon  ; que l'arrêté ne pouvait davantage se référer à des impacts purement provisoires liés à la phase de chantier, sans relation avec l'impact durable d'une ligne aérienne de 400 000 volts  ; qu'il convient de relever en outre que l'article L. 341-11 n'autorise nullement l'autorité administrative en charge de statuer sur la demande de dérogation à subordonner sa décision à des prescriptions particulières, sans excéder en cela l'étendue de ses propres attributions, encore moins à prescrire des obligations particulières à l'extérieur du périmètre du site classé, sans méconnaître l'étendue géographique de ses compétences, et à renvoyer la définition de l'étendue de ces prescriptions aux services déconcentrés de l'un seul des deux ministères concernés et a fortiori au secteur privé  ; que le grief tiré de l'erreur de droit est également constitutif d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'arrêté critiqué repose sur l'exercice irrégulier de leurs attributions par les ministres signataires  ; qu'indépendamment des erreurs de droit, la dérogation à l'enfouissement procède d'une erreur manifeste d'appréciation à différents titres  ; qu'elle contrevient à la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dans la mesure où le maître de l'ouvrage a écarté à tort les notions d'espaces remarquables sur la partie Est du site classé traversée par le projet  ; qu'elle méconnaît les avis rendus par la Commission supérieure des sites,  perspectives et paysages, lesquels ne peuvent être regardés comme favorables au projet en raison des réserves dont ils sont assortis  ; que la dérogation accordée par les réponses dont elle est accompagnée confirme que les impacts de la solution aérienne ont été manifestement sous-évalués, de sorte que c'est à tort que l'autorité administrative a pu juger comme supérieurs les impacts de la solution souterraine, notamment au regard de la loi du 3 janvier 1986  ; que le bilan expressément retenu est entaché d'inexactitude  ; que la dérogation repose sur une inexacte qualification des motifs de droit qui lui servent de fondement, lesquels sont en réalité exclusivement d'ordre financier  ; que les intérêts financiers ont primé les enjeux environnementaux et irrégulièrement vidé de leur substance l'ensemble des protections juridiques édictées en faveur de l'environnement  ; que l'arrêté de dérogation est illégal non seulement en raison de ses vices propres mais également du fait de l'illégalité de l'arrêté pris le même jour portant déclaration d'utilité publique d'ouvrages d'énergie électrique et emportant mise en compatibilité des plans d'occupation des sols des communes traversées  ; que le requérant et l'intervenant sont recevables à invoquer l'illégalité de cet arrêté au titre de la théorie des opérations complexes et subsidiairement, du fait du caractère réglementaire des dispositions emportant modification des documents d'urbanisme  ; qu'ils reprennent à cet égard les moyens invoqués tant dans leur requête en annulation que dans leur requête aux fins de suspension de ce dernier arrêté  ;
Vu l'arrêté dont la suspension est demandée  ;
Vu, enregistré le 17 février 2006, le mémoire en intervention présenté pour la Société RTE-EDF Transport qui conclut au rejet de la requête et s'associe aux observations en défense des ministres signataires de l'arrêté contesté  ;
Vu, enregistré le 17 février 2006, le mémoire complémentaire présenté par le PARC NATUREL REGIONAL DU VERDON qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens  ; il fait valoir en outre que l'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative se trouve caractérisée de plus fort du fait de l'intervention d'un arrêté du préfet du Var du 8 février 2006 autorisant RTE à réaliser des travaux connexes à la ligne déclarée d'utilité publique  ; qu'il est souligné également que le Conseil d'Etat a, par une décision du 28 décembre 2005, refusé d'admettre le pourvoi en cassation formé à l'encontre de l'arrêt du 30 novembre 2004 par lequel la Cour administrative d'appel de Nantes a annulé la déclaration d'utilité publique d'une ligne électrique affectant le site des marais de Brière (Loire Atlantique)  ;
Vu, enregistré le 17 février 2006, le mémoire en défense présenté par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ; le ministre soutient, à titre principal, qu'il n'est pas satisfait à la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative  ; que le requérant ne démontre pas que les travaux doivent être engagés de manière imminente  ; que la circonstance qu'une autorisation d'exécution de travaux ait été sollicitée au titre de l'article 50 du décret du 29 juillet 1927 ne prouve en rien que les travaux soient sur le point de commencer  ; que d'autres autorisations administratives sont nécessaires  ; qu'en particulier, la demande d'autorisation spéciale de travaux à l'intérieur du site classé des Gorges du Verdon requise par l'article L. 341-10 du code de l'environnement n'a pas encore été déposée  ; que, subsidiairement, aucun des moyens invoqués n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté contesté  ; que les conditions mises par l'article L. 341-11 du code de l'environnement à l'octroi d'une dérogation à l'obligation d'enfouissement d'une ligne électrique ne sont pas cumulatives  ; que le dossier de demande de dérogation établit que les impacts de l'enfouissement sont supérieurs à ceux d'une pose de ligne aérienne  ; que les ministres signataires de l'arrêté n'ont commis aucune erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 341-11 en prenant en compte, d'une part l'impact, fût-il provisoire, des travaux de mise en souterrain, quelle que soit la solution technique (tranchée ou tunnel) et, d'autre part, des impacts localisés hors du périmètre du site classé, d'autant qu'une grande partie des zones limitrophes du site classé par le décret du 26 avril 1990 fait l'objet de la proposition de site d'intérêt communautaire « Grand Canyon du Verdon-Plateau de la Palud »  ; que l'arrêté critiqué n'est pas davantage entaché d'erreur de droit du fait qu'il subordonne la dérogation à l'obligation d'enfouissement à des prescriptions particulières  ; que ces prescriptions sont suffisamment précises compte tenu du degré d'avancement du projet  ; que la réglementation sur les sites classés, telle qu'elle résulte du code de l'environnement, est distincte de celle relative au littoral prévue aux articles L. 146-6 et suivants du code de l'urbanisme  ; qu'en toute hypothèse, les communes de la partie Est du site classé traversées par la nouvelle ligne, à savoir les communes de Rougon et Castellane ne sont pas riveraines du lac de Sainte-Croix et ne sont donc pas soumises aux dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme  ; que l'unique commune entrant dans le champ des prévisions du texte est celle de Moustiers, située dans la partie Ouest du site classé  ; qu'en tout état de cause, le dossier de demande de dérogation étudie les impacts du projet tant à l'Ouest qu'à l'Est de ce site  ; que l'administration n'était pas juridiquement tenue de recueillir l'avis de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages  ; que les avis émis par elle n'ont pas un caractère obligatoire  ; qu'en toute hypothèse, les avis rendus les 6 novembre 2003 et 30 juin 2005 ne sauraient être considérés comme ayant un caractère défavorable  ; que les propositions d'améliorations à la solution aérienne faites par le rapporteur devant la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ont été suivies d'effet  ; que les prescriptions particulières édictées par l'article 2 de l'arrêté de dérogation ne peuvent être assimilées à une décision de refus  ; qu'elles concernent les phases suivantes du projet  ; que, pour la mise en oeuvre de l'article L. 341-11 du code de l'environnement, le bilan d'impact doit nécessairement inclure tous les éléments susceptibles de porter atteinte au site  ; que l'octroi de la dérogation est justifié par le fait que les impacts environnementaux sur le site et ses abords, générés par l'enfouissement, sont supérieurs à ceux de la pose de la ligne en aérien  ; que le coût de l'enfouissement ne figure pas dans les considérants de l'arrêté de dérogation  ; que d'ailleurs, au plan financier, le coût du projet ne saurait être considéré comme excessif au regard du bénéfice tiré d'une meilleure sécurisation de l'alimentation électrique de la région Provence-Alpes - Côte d'Azur  ; qu'enfin, l'illégalité de la déclaration d'utilité publique ne peut être utilement invoquée par la voie de l'exception  ; qu'en effet, la déclaration d'utilité publique est une décision nécessaire à la seule mise en servitude des terrains sur lesquels les pylônes doivent être implantés et surplombés par la ligne  ; qu'il n'y a donc aucun lien entre cet acte et la dérogation à l'obligation d'enfouissement, ces deux actes relevant de réglementations totalement indépendantes  ;
Vu, enregistré le 17 février 2006, le mémoire par lequel la ministre de l'écologie et du développement durable déclare s'approprier les moyens et conclusions énoncés par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu le code de l'environnement, notamment son article L. 341-11  ;
Vu le code de l'urbanisme  ;
Vu la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 modifiée sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, notamment son article 35  ;
Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, notamment son article 10  ;
Vu la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 modifiée relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, notamment son article 7  ;
Vu le décret n° 70-492 du 11 juin 1970 modifié, pris pour l'application de l'article 35 de la loi du 8 avril 1946 concernant la procédure de déclaration d'utilité publique des travaux d'électricité et de gaz qui ne nécessitent que l'établissement de servitudes ainsi que les conditions d'établissement desdites servitudes  ;
Vu le décret du 26 avril 1990 portant classement parmi les sites des départements du Var et des Alpes-de-Haute-Provence de l'ensemble formé par les Gorges du Verdon  ;
Vu le décret n° 2005-1069 du 30 août 2005  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1, L. 761-1 et R. 632-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON et la Fédération des parcs naturels régionaux de France, d'autre part, la ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 21 février 2006 à 9 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus  :
- Maître X..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation pour l'établissement public requérant  ;
- la représentante de la ministre de l'écologie et du développement durable  ;
- les représentants du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie  ;
- Maître Y..., avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation pour la société RTE-EDF Transport  ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative  : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »  ;
Considérant que l'ensemble formé par les Gorges du Verdon, situé sur le territoire de plusieurs communes des départements du Var et des Alpes-Maritimes, a été classé, sur le fondement des dispositions de l'article 5 de la loi du 2 mai 1930 relative aux sites et monuments naturels aujourd'hui reprises à l'article L. 341-2  du code de l'environnement, par un décret du 26 avril 1990  ; que selon l'article 12 de la même loi,  repris à l'article L. 341-10 du code précité, les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale, laquelle relève, selon les distinctions faites par les articles R. 341-10 et R. 341-12 du code, du préfet ou du ministre chargé des sites  ;
Considérant qu'indépendamment de ces dispositions, l'article L. 341-11 du code de l'environnement, qui a repris des dispositions issues de l'article 91 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, pose comme règle dans son premier alinéa, que sur le territoire d'un site classé, il est fait obligation d'enfouir les réseaux électriques lors de la création de lignes nouvelles  ; que toutefois, le second alinéa énonce qu'il peut être dérogé, à titre exceptionnel, à cette obligation, sous réserve du respect des conditions qu'il prévoit, par arrêté conjoint du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'environnement  ;
Considérant que c'est en se référant à ces dernières dispositions qu'un arrêté interministériel du 5 décembre 2005 a autorisé la société RTE-EDF Transport à déroger à l'obligation d'enfouissement prévue à l'article L. 341-11 précité pour la construction de deux tronçons aériens de la ligne à 400 000 volts reliant Boutre (Var) à Broc-Carros (Alpes Maritimes) dans les parties Ouest et Est du site classé des Gorges du Verdon, sous réserve de diverses prescriptions  ;
Considérant qu'après avoir formé un recours en annulation contre cet arrêté, le PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON a saisi le juge des référés aux fins qu'il en ordonne la suspension  ;
- Sur l'intervention de la Fédération des parcs naturels régionaux de France  :
Considérant qu'aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative « l'intervention est formée par requête distincte »  ; que l'intervention de la Fédération des parcs naturels régionaux de France n'a pas été introduite sous cette forme  ; que, dès lors, elle n'est pas recevable  ;
- Sur l'intervention de la société RTE-EDF Transport  :
Considérant que la décision dont la suspension est demandée consiste en une dérogation accordée à cette société en sa qualité de gestionnaire du réseau public de transport et d'électricité  ; que pour ce motif cette société avait vocation à être mise en cause dans la présente instance  ; que cependant, en raison de l'annonce faite par elle de son intention de former une intervention, il n'a pas été procédé à sa mise en cause dans le cadre de la procédure de référé  ; qu'en l'état, la société RTE-EDF Transport, qui a intérêt au maintien de la décision contestée, est recevable à intervenir  ;
- Sur le respect des conditions exigées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative  :
Considérant qu'en vertu des dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des référés peut prononcer la suspension d'une décision administrative à la condition notamment que l'urgence le justifie  ; que cette condition doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du ou des requérants ou aux intérêts qu'ils entendent défendre  ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des indications fournies, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue  ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire  ;
Considérant que la dérogation accordée à la société RTE-EDF Transport est liée à la réalisation par elle, en tant que maître de l'ouvrage, d'une ligne électrique donnant lieu à l'établissement de servitudes  ; qu'a été pris à cet égard, à la date du 5 décembre 2005, un arrêté interministériel déclaratif d'utilité publique  ; que toutefois, cet acte ne permet pas à lui seul l'institution de ces servitudes  ; que le décret du 11 juin 1970 qui les régit prévoit que postérieurement à la déclaration d'utilité publique, les servitudes sont instituées par arrêté préfectoral dont l'intervention est précédée d'une enquête publique de type parcellaire  ; qu'en outre, à l'intérieur d'un site classé, l'octroi d'une dérogation au titre du second alinéa de l'article L. 341-11 du code de l'environnement ne dispense pas de l'obtention de l'autorisation administrative exigée par l'article L. 341-10 du même code qui, compte tenu de la nature des travaux projetés, relève du ministre chargé des sites  ; que, dans ces conditions et alors surtout que la requête en annulation dont le Conseil d'Etat est saisi est susceptible d'être examinée par une formation de jugement collégiale dans un délai de cinq mois, la demande de suspension du PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON ne présente pas, en l'état, un caractère d'urgence  ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requête susvisée ne satisfait pas à la condition d'urgence  ; qu'ainsi et sans qu'il y ait lieu pour le juge des référés de prendre position sur le sérieux des moyens invoqués, les conclusions aux fins de suspension ne peuvent qu'être rejetées  ;
- Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que l'Etat n'étant pas dans la présente instance la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à sa charge le paiement de la somme réclamée par le requérant au titre des frais exposés par lui et qui ne sont pas compris dans les dépens  ;
Considérant en outre que selon l'article L. 761-1 du code précité seules les parties à l'instance peuvent en solliciter l'application ou se voir condamner au paiement d'une somme sur son fondement  ; qu'il suit de là que les conclusions par lesquelles le syndicat mixte du PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON sollicite que les frais qu'il a exposés soient mis à la charge de la société RTE-EDF Transport, qui a la qualité d'intervenant et non celle de partie, ne peuvent qu'être rejetées  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : L'intervention de la Fédération des parcs naturels régionaux n'est pas admise.
Article 2  : L'intervention en défense présentée par la société RTE-EDF Transport est admise.
Article 3  : La requête du PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON est rejetée.
Article 4  : La présente ordonnance sera notifiée au PARC NATUREL RÉGIONAL DU VERDON, à la Fédération des parcs naturels régionaux de France, à la société RTE-EDF Transport, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et à la ministre de l'écologie et du développement durable.