Conseil d'État · Juge des référés — 20 juin 2006

Vu la requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 24 mai 2006, présentée par l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, dont le siège est 57 rue Cuvier - 75231 Paris Cedex 05, représentée par un de ses membres mandaté à cet effet ; l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre la décision annoncée par un communiqué de presse du 19 mai 2006, par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a autorisé la dissémination volontaire dans l'environnement, par la société Meristem Therapeutics d'un maïs génétiquement modifié, à toute autre fin que la mise sur le marché, dans le cadre d'un programme expérimental d'un OGM en vue de produire une lipase gastrique de chien ;
2°) d'enjoindre au ministre de l'agriculture et de la pêche de produire la décision d'autorisation ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle expose qu'elle a le caractère d'une association agréée en vertu d'un arrêté ministériel du 29 mai 1978 pris sur le fondement de l'article 40 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976, présentement codifié sous l'article L. 141-1 du code de l'environnement ; que la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie à plusieurs titres ; qu'en premier lieu, l'autorisation contestée porte atteinte aux intérêts de l'exposante et en particulier à l'intérêt public de sauvegarde de l'environnement ; que l'urgence découle en deuxième lieu, de l'absence d'évaluation sanitaire et environnementale exigée par l'annexe III de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 ; qu'en troisième lieu, l'urgence résulte du défaut de prise en compte de prescriptions applicables à la surveillance des essais OGM prescrites par l'annexe III A § 5 de la directive ; qu'en quatrième lieu, l'urgence procède pareillement de l'absence de plan de traitement des déchets prévu par la directive précitée ; qu'en cinquième lieu, il y a encore urgence du fait de l'absence de plan d'intervention imposé par le D de l'annexe III A § 5 de la directive ; qu'en sixième lieu, dès lors que l'autorisation de dissémination litigieuse ne précise pas les dates et lieux exacts des essais en plein champ, l'essai peut se dérouler à tout moment et être réalisé dans des endroits écologiquement sensibles ; qu'en septième lieu, le refus d'ordonner la suspension serait un encouragement à la politique du fait accompli ; qu'il y a enfin urgence au regard du droit communautaire à suspendre une décision incompatible avec les objectifs d'une directive et qui ne tient aucun compte de l'arrêt en date du 15 juillet 2004 par lequel la Cour de justice des Communautés européennes a constaté le manquement de la France à ses obligations ; qu'en outre, plusieurs moyens sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; qu'en premier lieu, en violation de l'article L. 123-5 du code de l'environnement et en méconnaissance des objectifs de la directive 2001/18/CE, aucune information régulière n'a été délivrée au public ; qu'en deuxième lieu, l'avis rendu par la commission du génie biomoléculaire préalablement à la délivrance de l'autorisation est irrégulier ; qu'en effet, il est fondé sur les seuls compte rendus des études du demandeur qui ne présentent aucun caractère d'indépendance et d'objectivité et sans que la commission ait été informée de la localisation exacte des parcelles susceptibles d'accueillir l'essai en plein champ ; qu'en troisième lieu, le droit interne sur le fondement duquel la décision contestée a été prise est incompatible avec plusieurs dispositions de la directive 2001/18/CE ; qu'à cet égard, il convient de relever qu'aucune procédure régulière d'information et de consultation du public n'a été organisée ; qu'aucun dossier de notification complet n'a été présenté par le pétitionnaire ; que la décision elle-même ne comporte aucune mesure de nature à encadrer le risque lié aux disséminations autorisées ; que c'est à tort que le ministre chargé de l'agriculture ferait valoir qu'il y aurait transposition de la directive 2001/18/CE en raison de la pratique administrative ; qu'il ne peut davantage soutenir qu'il n'y aurait pas de différence de rédaction entre les directives 90/220/CEE et 2001/18/CE ; qu'au demeurant, le droit français n'est pas intégralement compatible avec les objectifs de la directive 90/220/CE comme cela ressort d'un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 20 novembre 2003 ; qu'en quatrième lieu, l'autorisation contestée a été prise irrégulièrement par le ministre chargé de l'agriculture en application de ses pouvoirs de police spéciale dès lors qu'il n'a pas tenu compte de l'intérêt qui s'attache à la protection de l'environnement ; qu'en cinquième lieu, la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 introduite en droit interne est violée, tout d'abord, au motif que le ministre n'a constitué aucun dossier d'information du public, contrairement aux stipulations de l'article 6-2, ensuite, en ce qu'il n'a pas été établi de dossier comportant les éléments d'information visés à l'article 6-5 et enfin, en ce que les conditions de consultation pourtant dénoncées par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand dans les motifs de son jugement du 4 mai 2006 censurant une autorisation accordée le 27 avril 2005, ont été reconduites pour 2006 ; qu'enfin, la décision contestée, faute de transposer les exigences de la directive 2001/18/CE et de respecter les exigences procédurales qu'elle définit, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
Vu le communiqué de presse du 19 mai 2006 ;
Vu enregistré le 14 juin 2006, le mémoire en défense présenté par la société Meristem Therapeutics qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT le paiement de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir, à titre principal, que le litige échappe à la compétence directe du Conseil d'Etat dès lors que la décision contestée n'est susceptible de produire effet que dans le ressort du tribunal administratif de Clermont-Ferrand où la société exposante a son siège ; que subsidiairement, la requête est irrecevable ; qu'il n'y a pas identification précise de la décision dont la suspension est demandée ; qu'en outre, la requérante ne justifie pas de sa qualité pour agir ; qu'en effet, ni les statuts de l'association, ni l'habilitation donnée au signataire de la requête ne sont joints ; qu'il n'est pas démontré qu'une personne autre que le président de l'association puisse être habilitée à la représenter en justice ; que le fait de désigner comme mandataire un avocat inscrit à l'Ordre du barreau de Paris est un détournement de l'obligation de recourir à un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ; qu'en tout état de cause, la décision d'autorisation est matériellement privée d'effet dans la mesure où la société exposante a décidé de ne pas implanter l'essai autorisé pour la campagne 2006 eu égard aux risques de destruction qu'encourent les essais menés en France ; qu'à titre très subsidiaire, il y a lieu de relever que la requête ne satisfait pas à la condition d'urgence ; que le dossier de la demande d'autorisation n'est entaché d'aucun des prétendus  défauts avancés par la requérante ; que l'exposante a démontré l'absence de risques de ses essais tant pour l'environnement que pour la santé publique ; qu'il existe à l'inverse un intérêt public à la poursuite des recherches cliniques conduites par elle ; qu'en tout état de cause, il n'y a aucune urgence à prononcer la suspension de la décision contestée dès lors que, ainsi que l'exposante l'a fait savoir au ministre chargé de l'agriculture, la parcelle prévue pour implanter les essais autorisés a fait l'objet d'un semis de maïs conventionnel ; qu'à titre infiniment subsidiaire, aucun des moyens invoqués n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; qu'en effet, la violation du droit communautaire n'est pas établie ; que les arrêts de la Cour de justice du 20 novembre 2003 et du 15 juillet 2004 constatant le manquement de la France à transposer respectivement la directive n° 90/220 et la directive n° 2001/18 consistent en un simple constat objectif qui ne préjuge pas de la légalité des décisions individuelles prises dans leurs champs d'application ; que selon la jurisprudence du Conseil d'Etat les dispositions d'une directive non transposées ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours dirigé contre une décision individuelle ; que même si cette jurisprudence était infléchie, les critères de l'effet direct des directives ne sont pas remplis en l'espèce ; que de toute façon, le dossier de demande d'autorisation comporte l'ensemble des éléments requis par la directive 2001/18 ; que l'information du public par l'intermédiaire d'un site Internet officiel n'est pas contraire à la directive ; qu'en raison des actions de destruction commises le plus souvent nuitamment, il est justifié d'un motif sérieux s'opposant à la mention de la localisation de la parcelle d'implantation des essais dans des documents publics ;
Vu, enregistré le 15 juin 2006, le mémoire présenté par le ministre de l'agriculture et de la pêche qui conclut au rejet de la requête ; il relève à titre principal qu'aucun élément ne permet de justifier la compétence directe du Conseil d'Etat ; que subsidiairement la requête est irrecevable faute d'être accompagnée de la production de la décision dont la suspension est demandée ; que le communiqué de presse produit ne permet pas d'individualiser la décision contestée ; il fait valoir à titre très subsidiaire qu'aucune des conditions exigées pour le prononcé d'une suspension n'est remplie ; qu'il ne peut être considéré que la dissémination en cause présenterait un risque pour la santé et l'environnement ; qu'en tout état de cause, il y a d'autant moins urgence à suspendre la décision litigieuse que la société Meristem Therapeutics a renoncé à l'implantation des essais pour lesquels l'autorisation était délivrée ; que de toute façon, l'urgence s'appréciant globalement et objectivement il y avait au contraire urgence, en l'espèce, à exécuter la décision critiquée dans la mesure où la dissémination autorisée a une finalité médicale ; qu'aucun des moyens invoqués n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; que l'évaluation préalable de l'impact de la dissémination sur les sites prévue par la directive 2001/18/CE a été réalisée tant par la commission du génie biomoléculaire (CGB) que par les services du ministère ; que la commission a été suffisamment informée sur les conditions de la dissémination ; qu'il n'existe sur le territoire français aucune espèce apparentée sauvage compatible avec le maïs au sens du E de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 21 septembre 1994 ; qu'ainsi et en tout état de cause la connaissance de la localisation et de l'étendue des sites de dissémination, de leur écosystème ou de la proximité de biotopes protégés ne sont pas déterminants pour l'évaluation des risques ; qu'en l'espèce, la commission a eu communication de la localisation exacte prévue pour les disséminations volontaires demandées ainsi que de la surface prévue pour l'implantation des essais ; que l'information et la consultation du public ont été réalisées au moyen de la mise à la disposition de tous les administrés par le ministère, d'un site internet exclusivement consacré aux organismes génétiquement modifiés (OGM) ; que la Convention d'Aarhus a ainsi été respectée ; que ne doivent pas figurer dans la fiche d'information au public (F.I.P.) les informations dont la divulgation pourrait porter préjudice aux intérêts des responsables de la dissémination ; que l'annexe III A de la directive 2001/18/CE, dont la violation est alléguée, s'applique, non pas aux plantes supérieures génétiquement modifiées, auxquelles appartient le maïs, mais aux organismes génétiquement modifiés autres pour lesquels les connaissances scientifiques sont moins avancées ; que le moyen tiré du défaut de base légale de la décision contestée doit être écarté dans la mesure où sont demeurées en vigueur les dispositions législatives et réglementaires qui ne sont pas incompatibles avec les objectifs de la directive 2001/18/CE ; qu'en effet, seules les règles nationales qui seraient contraires à une disposition claire, précise et inconditionnelle de cette directive devraient être écartées ; que d'ores et déjà les autorités françaises assurent, de facto, l'application des dispositions de la directive qui ne seraient pas reprises par le droit national ; que le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut davantage être accueilli dès lors que le respect de la procédure a permis d'établir que l'autorisation critiquée est fondée sur une analyse précise et complète des risques pour la santé publique et l'environnement et que, conformément à la réglementation communautaire, il a été procédé à une expertise rigoureuse par les instances scientifiques du pays instructeur ; que l'avis de la CGB est très favorable et n'est assorti d'aucune réserve ; que le dossier de demande d'autorisation comporte les informations exigées par la directive 2001/18/CE sur les plans de surveillance et les plans d'urgence et la décision litigieuse règle le « suivi des essais » et les mesures à prendre en cas d'apparition d'un événement indésirable ;
Vu, enregistré le 16 juin 2006, le mémoire en réplique présenté pour l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT qui conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens ;
Vu, enregistré le 20 juin 2006, le second mémoire en défense présenté par la société Meristem Therapeutics qui tend aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la directive n° 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil ;
Vu la loi n° 2002-285 du 28 février 2002 autorisant l'approbation de la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement faite à Aarhus le 25 juin 1998, ensemble le décret n° 2002-1187 du 12 septembre 2002 qui en porte publication ;
Vu le code de l'environnement, notamment ses articles L. 531-1 à L. 531-5 et L. 533-1 à L. 533-7 ;
Vu le décret n° 93-1177 du 18 octobre 1993 pris pour l'application, s'agissant de plantes, semences et plants, du titre III de la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l'utilisation et de la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, notamment le II de son article 2 ;
Vu l'arrêté du 21 septembre 1994 du ministre de l'agriculture et de la pêche relatif au dossier de demande de dissémination volontaire dans l'environnement à toute autre fin que la mise sur le marché et au dossier de mise sur le marché de plants, semences ou plantes génétiquement modifiés ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 311-1, L. 511-2, L. 521-1, L. 761-1 et R. 311-1 ;
Après avoir convoqué à une audience publique, l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, la société Meristem Therapeutics et le ministre de l'agriculture et de la pêche ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 20 juin 2006 à 9 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- les représentants de l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT ;
- les représentants de la société Meristem Therapeutics ;
- les représentants du ministre de l'agriculture et de la pêche ;
Considérant que le juge des référés du Conseil d'Etat ne peut être régulièrement saisi, en premier et dernier ressort, d'un pourvoi tendant à la mise en oeuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prescrire, ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat ;
Considérant que l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNE-MENT a, par une requête enregistrée sous le n° 293730 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de la décision annoncée par un communiqué de presse du 19 mai 2006, par laquelle le ministre de l'agriculture et de la pêche a autorisé la dissémination volontaire dans l'environnement, par la société Meristem Therapeutics, d'un maïs génétiquement modifié, à toute autre fin que la mise sur le marché, dans le cadre d'un programme expérimental d'un an en vue de produire une lipase gastrique de chien ; qu'elle a par une requête distincte, enregistrée sous le n° 293731, demandé au juge des référés du Conseil d'Etat d'ordonner la suspension de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'en produire le texte intégral ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de justice administrative, « les tribunaux administratifs sont, en premier ressort, juges de droit commun du contentieux administratif, sous réserve des compétences que l'objet du litige ou l'intérêt d'une bonne administration de la justice conduisent à attribuer au Conseil d'Etat » ;
Considérant que la décision par laquelle le ministre chargé de l'agriculture sur le fondement des dispositions conjuguées de l'article L. 533-3 du code de l'environnement et de l'article 1er du décret du 18 octobre 1993 susvisé, accorde une autorisation de dissémination volontaire à toute fin autre que la mise sur le marché de plantes, semences ou plants génétiquement modifiés, qui fait application dans un cas particulier de normes générales, n'a pas le caractère d'un acte administratif réglementaire ; qu'ainsi, le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour en connaître au titre des dispositions du 2° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative lui attribuant compétence pour statuer sur les recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres ;
Considérant que si le 5° de l'article R. 311-1 du code précité attribue compétence directe au Conseil d'Etat pour connaître « des recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d'application s'étend au-delà du ressort d'un seul tribunal administratif », ces dernières dispositions ne sont susceptibles de viser un pourvoi dirigé contre un arrêté ministériel d'autorisation de dissémination volontaire de plantes, semences ou plants génétiquement modifiés que pour autant que l'autorisation porte sur des sites relevant du ressort de plus d'un tribunal administratif ; que dans le cas où l'arrêté d'autorisation intéresse un site unique, la compétence directe du Conseil d'Etat ne peut être retenue ; qu'en pareille hypothèse, il y a lieu de déterminer la juridiction compétente en premier ressort par application des règles posées par les articles R. 312-1 à R. 312-17 du code de justice administrative ; qu'eu égard aux dispositions de l'article R. 312-10 du code sur les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, le tribunal administratif territorialement compétent est, par exception à la règle de principe posée par l'article R. 312-1, celui dans le ressort duquel se trouve soit l'établissement ou l'exploitation dont l'activité est à l'origine du litige, soit le lieu d'exercice de la profession ;
Considérant qu'ainsi que l'instruction l'a mis en évidence l'acte administratif dont la suspension est demandée consiste en une autorisation donnée à la société Meristem Therapeutics de pratiquer dans une commune du département du Puy-de-Dôme une dissémination volontaire d'un maïs génétiquement modifié ; que l'acte contesté n'a donc pas un champ d'application excédant le ressort d'un seul tribunal administratif ;
Considérant qu'il suit de là que ni le 2° ou le 5° de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, ni aucune autre disposition ne donnent compétence au juge des référés du Conseil d'Etat pour connaître des conclusions de la requête ; que le jugement de ces conclusions relève en premier et dernier ressort de la compétence du juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, par application des dispositions de l'article R. 312-10 du code précité rapprochées de celles de l'article R. 221-3 ; qu'il appartient à l'association requérante, si elle s'y croit fondée, de saisir le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'une requête aux fins de suspension ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le paiement de la somme réclamée par l'association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions par lesquelles la société Meristem Therapeutics demande que l'association requérante soit condamnée au remboursement des frais de même nature qu'elle a exposés ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître en premier et dernier ressort.
Article 2 : Les conclusions de la société Meristem Therapeutics relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT, à la société Meristem Therapeutics et au ministre de l'agriculture et de la pêche.
Copie en sera adressée pour information à Mme le ministre de l'écologie et du développement durable et au président du tribunal administratif de Clermont-Ferrand.