Conseil d'État · Juge des référés — 7 décembre 2006

Vu la requête, enregistrée le 1er décembre 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la COMMUNE DE CHEMERY, représentée par son maire ; la COMMUNE DE CHEMERY demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'ordonnance en date du 14 novembre 2006 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa requête tendant d'une part, à ce que soit prescrite la suspension de l'arrêté du préfet de Loir-et-Cher en date du 26 octobre 2006 portant constitution de la communauté de communes du Controis et, d'autre part, à ce que soit mis à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
2°) de suspendre l'arrêté préfectoral du 26 octobre 2006 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle expose qu'elle est membre d'un syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères et qu'elle a constitué avec la commune de Mehers un syndicat à vocation scolaire ainsi qu'un syndicat intercommunal d'adduction d'eau et d'assainissement ; qu'elle a été incluse contre son gré dans le périmètre de la communauté de communes du Controis par arrêté du préfet de Loir-et-Cher du 6 juillet 2006 ; qu'elle a déféré cet arrêté au tribunal administratif d'Orléans ; qu'en dépit de la délibération du 3 octobre 2006 par laquelle son conseil municipal a refusé d'adhérer à la communauté de communes, le préfet l'y a intégré par un arrêté du 26 octobre 2006 ; qu'elle a demandé la suspension de cet acte au juge des référés libertés ; que c'est à tort que le juge du premier degré a rejeté sa requête au motif qu'il ne serait pas satisfait à la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; qu'en effet, en raison de la création de la communauté de communes litigieuse à compter du 1er janvier 2007, l'organisation et le fonctionnement des syndicats intercommunaux préexistants, compétents notamment pour le traitement des ordures ménagères et pour l'alimentation en eau potable et l'assainissement , vont se trouver paralysés ou gravement affectés ; que l'illégalité manifeste de l'arrêté contesté a été mise en évidence dans sa requête de première instance ; qu'en appel, l'exposante entend insister sur l'illégalité tenant au défaut d'information des conseils municipaux appelés à délibérer sur la constitution de la communauté de communes du Controis ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu, enregistré le 4 décembre 2006, le mémoire complémentaire présenté pour la COMMUNE DE CHEMERY qui tend aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens en soulignant que selon la jurisprudence, lorsqu'une commune est intégrée, contre son gré, dans une communauté de communes, la condition d'urgence est présumée ;
Vu, enregistré le 4 décembre 2006, le mémoire en défense présenté par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, qui conclut au rejet de la requête ; il fait valoir, au regard de la condition d'urgence, et à titre liminaire, que la compétence « enfance-jeunesse » dévolue à la communauté de communes différera de celle exercée par le syndicat à vocation scolaire regroupant la COMMUNE DE CHEMERY et celle de Mehers ; que pour ce qui est du syndicat d'adduction d'eau potable et d'assainissement regroupant ces mêmes communes, il n'y aura pas recoupement avec les compétences de la communauté de communes dès lors que le syndicat intercommunal est compétent uniquement pour l'assainissement collectif ; qu'en ce qui concerne le syndicat d'enlèvement et d'élimination des ordures ménagères du Val de Cher, la continuité dans l'exercice des compétences, nonobstant leur transfert, sera assurée par la mise en oeuvre du mécanisme dit de représentation substitution, qui est de droit en vertu de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales ; qu'en outre, si tout transfert de compétences emporte dessaisissement des communes dans le champ des compétences transférées, au cas présent, la quasi-totalité des compétences de la communauté de communes ne pourra être exercée effectivement par celle-ci à compter du 1er janvier 2007, dès lors que n'a pas été précisé au stade de l'arrêté de création, pour les domaines touchant aux zones d'aménagement concerté, aux zones d'activités et à la politique du logement social, ce qui doit être reconnu d'intérêt communautaire ; que sur ces différents points, les communes disposent d'un délai de réflexion de deux ans conformément au deuxième alinéa du IV de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ; qu'en tout état de cause, l'illégalité manifeste de la création de la communauté de communes n'est pas établie ; qu'en particulier, le moyen tiré du défaut d'information manque en fait puisque les élus ont disposé d'un document finalisé portant sur les compétences, la représentation et le fonctionnement de la communauté de communes ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, modifiée notamment par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, en particulier son article 72 ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 5211-5 et L. 5214-1 et suivants ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-2, L. 523-1 et L. 761-1 ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la COMMUNE DE CHEMERY, d'autre part, le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 5 décembre 2006 à 11 heures, au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Nicolaÿ, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation pour la COMMUNE DE CHEMERY ;
- le représentant du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ;
- le représentant du préfet de Loir-et-Cher ;
Considérant qu'en vertu de l'article L. 521-2 du code de justice administrative le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ; que selon l'article L. 523-1 du même code, hors le cas où la requête a été rejetée sans instruction par application de l'article L. 522-3, une ordonnance intervenue sur le fondement de l'article L. 521-2 peut être déférée au Conseil d'Etat par la voie de l'appel ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par un premier arrêté en date du 6 juillet 2006 le préfet de Loir-et-Cher a fixé le périmètre de délimitation de la communauté de communes de la région de Contres en y faisant figurer dix communes ; que par un second arrêté pris à la date du 26 octobre 2006, il a constitué la communauté de communes du Controis en y incluant notamment la COMMUNE DE CHEMERY ; que cette dernière relève appel de l'ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans, saisi par elle sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté ses conclusions tendant à ce que soit ordonnée la suspension de l'arrêté préfectoral portant constitution de la communauté de communes ; que la commune requérante conteste l'appréciation du premier juge selon laquelle il ne serait pas satisfait, en l'espèce, à la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 ;
Considérant que le fait pour un arrêté portant création d'une communauté de communes d'y inclure, en application des dispositions de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, une commune sans que celle-ci ait donné son assentiment affecte la libre administration des collectivités territoriales, qui constitue une liberté fondamentale ; qu'en pareil cas, la procédure de protection particulière instituée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative peut être mise en oeuvre pour autant que, tout à la fois, la décision de création serait « manifestement illégale » et que les circonstances de l'affaire feraient ressortir l'urgence particulière à laquelle est subordonné l'usage par le juge des référés des pouvoirs que lui confère l'article L. 521-2 ;
Considérant qu'au regard de cette double exigence, la COMMUNE DE CHEMERY s'attache plus spécialement à contester l'appréciation faite par le juge du premier degré de la condition d'urgence ; que, s'agissant de la condition relative à l'illégalité manifeste de l'acte contesté, elle n'a repris expressément en cause d'appel que deux moyens ; que, d'une part, elle excipe, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la procédure de délimitation du périmètre de la communauté de communes effectuée par l'arrêté préfectoral du 6 juillet 2006 en relevant sur ce point que le préfet, saisi par les délibérations des conseils municipaux des huit communes ayant pris l'initiative de la création, a sollicité l'avis des deux communes qu'il envisageait d'inclure également dans le périmètre, non dans le délai de deux mois « à compter de la première délibération » comme l'exigerait, selon elle, à peine de nullité de la procédure, le 1° de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, mais dans ce même délai de deux mois à compter de la transmission de la première délibération ; que, d'autre part, il est soutenu que les communes comprises dans la communauté n'auraient pas été mises à même d'apprécier les conséquences de la création de cet établissement public de coopération intercommunale faute de disposer, pour l'examen de cette question, d'informations essentielles ; que le premier moyen n'est pas pertinent dès lors qu'un délai imposé à une autorité administrative pour prendre une décision n'est prescrit à peine de nullité que si un texte le prévoit, ce qui n'est pas le cas du 1° de l'article L. 5211-5 du code précité ; qu'en outre, l'audience de référé a mis en évidence que le second moyen invoqué manque en fait ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la condition tirée de l'illégalité de l'acte contesté n'étant pas remplie, les conclusions présentées par la commune requérante sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin pour le juge des référés du Conseil d'Etat de statuer sur le bien fondé de l'appréciation de l'urgence faite par le premier juge ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le paiement de la somme réclamée par la commune requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la COMMUNE DE CHEMERY est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la COMMUNE DE CHEMERY et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Copie en sera adressée pour information au préfet de Loir-et-Cher.