Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 29 décembre 2006

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 14 septembre 2004 et 17 janvier 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SOCIETE VAL PYRENE, dont le siège est 3, avenue de Puymorens à Osséja (66340) ; la SOCIETE VAL PYRENE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 27 mai 2004 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille, faisant droit à l'appel formé par le ministre de l'emploi et de la solidarité, a, d'une part, annulé le jugement du 4 juillet 2001 du tribunal administratif de Montpellier en tant qu'il a annulé la décision du 10 décembre 1997 dudit ministre refusant à la société requérante l'autorisation d'extension de son centre de post cure en alcoologie, d'autre part, rejeté la demande de la société requérante en première instance ;
2°) réglant l'affaire au fond, en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, de rejeter le recours formé par le ministre de l'emploi et de la solidarité contre le jugement du 4 juillet 2001 du tribunal administratif de Montpellier ;
3°) en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat, à titre principal, la somme de 4 000 euros, ou, subsidiairement, s'il est fait droit à l'appel du ministre, de 8 500 euros, après avoir annulé la décision précitée du 10 décembre 1997 ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 29 novembre 2006, présentée pour la SOCIETE VAL PYRENE ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière ;
Vu le décret n° 56-284 du 9 mars 1956 ;
Vu le décret n° 88-460 du 22 avril 1988 ;
Vu l'arrêté du 9 décembre 1988 relatif à la fixation d'un indice de besoins pour les moyens d'hospitalisation en moyen séjour et en réadaptation fonctionnelle ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-François Mary, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Gaschignard, avocat de la SOCIETE VAL PYRENE,
- les conclusions de Mme Emmanuelle Prada Bordenave, Commissaire du gouvernement ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ;
Considérant que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé, pour erreur de droit, le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 4 juillet 2001, annulant la décision en date du 10 décembre 1997 du ministre de l'emploi et de la solidarité qui confirmait le rejet, par le préfet de la région Languedoc-Roussillon, de la demande de la SOCIETE VAL PYRENE tendant à l'extension de 28 lits du centre de post cure en alcoologie « Val Pyrène » à Osséja (Pyrénées Orientales) et rejeté les conclusions de la SOCIETE VAL PYRENE dirigées contre cette décision ; que la cour administrative d'appel, qui était saisie, par l'effet dévolutif de l'appel, de l'ensemble des moyens soulevés en première instance par ladite Société à l'encontre de la décision ministérielle du 10 décembre 1997, a omis de statuer sur le moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de l'insuffisance de motivation de cette décision ; que, dès lors, la SOCIETE VAL PYRENE est fondée à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille en date du 27 mai 2004 ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 821-2 du code de justice administrative, le Conseil d'Etat, s'il prononce l'annulation d'une décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort, peut « régler l'affaire au fond si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie » ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de régler l'affaire au fond ;
Sur le recours du ministre de l'emploi et de la solidarité :
Considérant que la fin de non-recevoir soulevée par la SOCIETE VAL PYRENE n'est pas fondée, le ministre de l'emploi et de la solidarité ayant régularisé sa requête devant la cour administrative d'appel de Marseille en cours d'instance, par production d'un timbre fiscal le 18 octobre 2001 ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du recours ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 712-8 du code de la santé publique, dans sa rédaction résultant de l'article 12-II de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 et applicable à la date de la décision attaquée : « Sont soumis à l'autorisation du ministre chargé de la santé ou du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation les projets relatifs à : 1° la création, l'extension, la conversion totale ou partielle de tout établissement de santé, public ou privé, ainsi que le regroupement de tels établissements (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 712-9 alors applicable : « L'autorisation mentionnée à l'article L. 712-8 est accordée, (...) lorsque le projet : 1° Répond, dans la zone sanitaire considérée, aux besoins de la population tels qu'ils sont définis par la carte sanitaire ; // 2° Est compatible avec les objectifs fixés par le schéma d'organisation sanitaire (...). // Des autorisations dérogeant aux 1° et 2° du présent article peuvent être accordées à titre exceptionnel et dans l'intérêt de la santé publique après avis du comité de l'organisation sanitaire et sociale compétent » ; qu'en outre, aux termes de l'article L. 712-11 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 32 de l'ordonnance précitée : « ...Par dérogation au 1° de l'article L. 712-9, l'autorisation de regroupement ou de conversion peut être accordée à des établissements situés dans une zone sanitaire dont les moyens excèdent les besoins de la population tels qu'ils sont pris en compte par la carte sanitaire... », cette autorisation étant subordonnée aux conditions prévues tant aux 2° et 3° de l'article L. 712-9 qu'à des conditions spécifiques posées par l'article L. 712-11 lui-même, notamment de réduction du nombre de lits autorisés ; que, s'agissant de la carte sanitaire, d'une part, les dispositions de l'article R. 712-2 prévoient qu'elle comporte : «  I- Les installations, y compris les structures de soins alternatives à l'hospitalisation, correspondant aux disciplines ou groupes de disciplines suivantes : 5. Soins de suite ou de réadaptation » et, d'autre part, les dispositions de l'article R. 712-7 prévoient qu'elle est arrêtée par région pour les soins de suite et de réadaptation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les autorisations accordées sur le fondement des dispositions combinées des articles L. 712-9 et L. 712-11 précités ont pour objet de permettre des opérations d'extension par regroupement aboutissant à déroger à la définition, retenue par la carte sanitaire au niveau de la région, des moyens répondant aux besoins de la population en structures de soins de suite et de réadaptation, lorsque ces moyens y sont excédentaires ; qu'en l'absence de toute disposition réglementaire contraire, les soins de post cure en alcoologie relèvent de ce groupe de disciplines ; que, par l'arrêt attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du ministre de l'emploi et de la solidarité en date du 10 décembre 1997, qui confirme le rejet, par le préfet de la région Languedoc-Roussillon, de la demande de la SOCIETE VAL PYRENE d'extension de 28 lits de son centre de post cure en alcoologie d'Osséja par regroupement avec 44 lits d'une maison d'enfants à caractère sanitaire, sise à Font-Romeu, et qui se réfère, notamment, à l'excédent, constaté dans la région, de 2 398 lits en soins de suite et de réadaptation par rapport à l'application de l'indice maximal prévu par l'arrêté ministériel du 9 décembre 1988 relatif à la fixation d'un indice de besoins pour les moyens d'hospitalisation en moyen séjour et en réadaptation fonctionnelle ; qu'en estimant que le ministre de l'emploi et de la solidarité s'était fondé à tort sur une appréciation régionale des besoins de la population concernant les soins de suite dans leur ensemble, sans reconnaître la spécificité des soins de post cure en alcoologie, ni la nécessité, par conséquent, de prendre en compte ces besoins à un niveau inter-régional ou national, le tribunal administratif de Montpellier a commis une erreur de droit ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur le motif susanalysé pour annuler la décision du 10 décembre 1997 du ministre de l'emploi et de la solidarité ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la SOCIETE VAL PYRENE devant le tribunal administratif de Montpellier et le juge d'appel à l'encontre de cette décision ;
Sur la légalité externe de la décision du 10 décembre 1997 :
Considérant que la décision ministérielle attaquée énonce de façon précise les éléments de fait et de droit sur lesquels elle est fondée ; qu'elle est, par suite, suffisamment motivée ;
Sur les exceptions d'illégalité soulevées par le requérant :
Considérant qu'aucun schéma régional d'organisation sanitaire n'étant en vigueur dans la région à la date de la décision attaquée, le moyen tiré de l'illégalité d'un tel schéma est inopérant ;
Considérant que la SOCIETE VAL PYRENE conteste la légalité des dispositions de l'article R. 712-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors en vigueur, qui énonce les disciplines ou groupes de disciplines auxquelles doivent correspondre les installations comprises dans la carte sanitaire, en tant qu'elles agrègent sous la dénomination « soins de suite ou de réadaptation » des activités hétérogènes, notamment l'alcoologie ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dispositions, issues de l'article 1er du décret du 31 décembre 1991 relatif à l'organisation et à l'équipement sanitaires, et qui ont pour objet de déterminer les grandes catégories de moyens d'hospitalisation et de structures de soins de toute nature, dont l'importance peut être exprimée en lits ou en places, pour les besoins de la carte sanitaire, soient entachées d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant que la SOCIETE VAL PYRENE soutient que l'arrêté du 9 décembre 1988 précité, sur le fondement duquel le ministre lui a opposé que la région de Languedoc-Roussillon présentait un excédent en équipement de soins de suite ou de réadaptation, serait illégal et contraire aux dispositions du décret du 22 avril 1988 pris pour l'application des articles 34 et 48 de la loi du 31 décembre 1970 modifiée et relatif à certains établissements ou équipements ; qu'aux termes de l'article 44, deuxième alinéa, de la loi du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière : La carte sanitaire de la France détermine, compte tenu de l'importance et de la qualité de l'équipement public et privé existant, ainsi que de l'évolution démographique et du progrès des  techniques médicales : (...) 2° Pour chaque région sanitaire, pour chaque secteur sanitaire, la nature, l'importance et l'implantation des installations, comportant ou non des possibilités d'hospitalisation, nécessaires pour répondre aux besoins sanitaires de la population ; qu'en vertu de l'article premier, troisième alinéa, du décret du 11 janvier 1973 relatif à la carte sanitaire alors applicable, les prévisions figurant sur la carte sanitaire sont établies sur la base d'indices de besoins afférents aux divers types d'installations et d'équipements déterminés par arrêté du ministre de la santé publique et de perspectives de population ; elles comportent notamment le nombre de lits  relevant de chaque discipline (...) ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne s'oppose à ce que le ministre compétent fixe par arrêté, au niveau national, les indices minimaux et maximaux de besoins en  lits d'hospitalisation pour le moyen séjour et la réadaptation fonctionnelle, entre lesquels doivent être compris, lors de l'établissement et de la révision des cartes sanitaires régionales, les indices de besoins sectoriels afférents à une même discipline contenus dans ces cartes ; que les dispositions de l'article 2 du décret du 22 avril 1988, qui se bornent à indiquer que les besoins correspondant à la réadaptation fonctionnelle sont évalués dans le cadre de chaque région sanitaire, sont sans incidence sur la légalité de l'arrêté du 9 décembre 1988 ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale ait commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation sur les besoins sanitaires de la population en fixant à 1,8 pour 1 000 le nombre maximal de lits pour les moyens d'hospitalisation en moyen séjour et réadaptation fonctionnelle ; que, par suite, le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 9 décembre 1988, dont le ministre a fait notamment application en prenant la décision attaquée, doit être écarté ;
Sur les autres moyens :
Considérant qu'il ressort des termes de l'article L. 712-11 du code de la santé publique précité, éclairés par les travaux préparatoires de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 dont il est issu, que, pour la délivrance des autorisations dérogatoires de regroupement ainsi prévues, alors même que l'opération satisferait aux différentes conditions posées tant par cet article que par l'article L. 712-9, suscité, auquel il se réfère, l'administration dispose d'un pouvoir d'appréciation au titre duquel elle peut s'opposer à un projet de regroupement dont la réalisation lui semblerait incompatible avec la satisfaction optimale des besoins de la population, notamment en ce qui concerne l'implantation géographique des capacités regroupées ou reconverties ; qu'il suit de là qu'à supposer même que les conditions posées par ces textes, notamment du fait de la réduction de capacités alléguée de 16 lits après regroupement avec l'établissement de Font-Romeu, eussent été remplies, le ministre n'était pas tenu de délivrer l'autorisation demandée par la SOCIETE VAL PYRENE ; qu'à cet égard, l'absence d'un schéma d'organisation sanitaire régional approuvé pour les soins de suite et de post cure, tel que prévu par le 2° de l'article L. 712-9 du code de la santé publique précité, ne saurait avoir eu pour effet, à elle seule, contrairement à ce que soutient la société requérante, de placer l'administration dans l'impossibilité de procéder à l'évaluation qui lui incombe de la compatibilité du projet avec la satisfaction optimale des besoins de la population ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'administration aurait eu compétence liée, dès lors que les conditions légales étaient réunies et qu'elle n'aurait pas disposé d'instruments lui permettant d'apprécier l'adéquation de l'opération aux besoins, doit être écarté ;
Considérant que, contrairement à ce que soutient la société requérante, le ministre a pu, sans contradiction de motifs, estimer que la suppression de 16 lits résultant du regroupement proposé du centre Val Pyrène avec la maison d'enfants à caractère sanitaire de Font-Romeu ne rendait pas, par elle-même, le projet compatible avec la satisfaction optimale des besoins de la population qu'il lui incombe d'apprécier ; que ce moyen doit donc être écarté ;
Considérant que, si la SOCIETE VAL PYRENE fait valoir l'intérêt spécifique et la qualité des prestations de post cure en alcoologie réalisées par son établissement, attestés par de nombreux témoignages, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en faisant usage de son pouvoir d'appréciation, s'agissant d'une demande d'autorisation dérogatoire de regroupement comportant, un an après une première autorisation de 40 lits, extension de capacité de l'établissement, dans une zone sanitaire excédentaire en moyens de soins de suite et réadaptation, et en estimant que l'implantation excentrée de cet établissement n'offrait pas aux patients la possibilité d'un suivi de proximité sur la durée jugé nécessaire dans le domaine de la post cure, le ministre de l'emploi et de la solidarité ait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'emploi et de la solidarité est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé sa décision du 10 décembre 1997 ;
Sur les conclusions de la SOCIETE VAL PYRENE tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme que la SOCIETE VAL PYRENE demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt en date du 27 mai 2004 de la cour administrative d'appel de Marseille est annulé.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 4 juillet 2001 est annulé en tant qu'il a annulé la décision du 10 décembre 1997 du ministre de l'emploi et de la solidarité refusant à la SOCIETE VAL PYRENE l'autorisation d'extension de son centre de post cure en alcoologie.
Article 3 : La demande présentée par la SOCIETE VAL PYRENE devant le tribunal administratif de Montpellier tendant à l'annulation de la décision du 10 décembre 1997 du ministre de l'emploi et de la solidarité et le surplus de ses conclusions devant le Conseil d'Etat sont rejetés.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE VAL PYRENE et au ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.