Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 31 janvier 2007

Vu 1°), sous le n° 277715, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 février et 17 juin 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour les consorts A, demeurant ... ... ; les consorts A demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n°s 03VE02468-03VE02469 du 16 décembre 2004 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté leur requête tendant à l'annulation du jugement du 29 avril 2003 du tribunal administratif de Versailles rejetant leurs conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision en date du 2 mars 1995 du directeur général de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines exerçant le droit de préemption sur un terrain bâti situé au n° 41, rue de Dampierre à Guyancourt et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à cet établissement public, sous astreinte, de lui céder ce terrain aux mêmes conditions que celles de sa promesse de vente et de saisir le juge judiciaire aux fins d'annuler la vente ;
2°) de mettre à la charge de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 277716, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 18 février et 17 juin 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SARL MAIA, dont le siège est 47, rue Pompidou, Les Essarts-le-Roi (78690), représentée par son gérant en exercice ; la SARL MAIA demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt n°s 03VE02466-03VE02467 du 16 décembre 2004 par lequel la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté sa requête tendant à l'annulation du jugement du 29 avril 2003 du tribunal administratif de Versailles rejetant ses conclusions tendant, d'une part, à l'annulation de la décision en date du 20 mai 1996 du directeur général de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines exerçant le droit de préemption sur un terrain bâti situé au n° 39, rue de Dampierre à Guyancourt et de la décision du 6 novembre 1996 donnant suite au droit de délaissement exercé sur ce terrain et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à cet établissement public, sous astreinte, de lui céder ce terrain aux mêmes conditions que celles de la promesse de vente et de saisir le juge judiciaire aux fins d'annuler la vente ;
2°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'Etablissement public chargé de l'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le décret n° 70-974 du 21 octobre 1970 modifié par le décret n° 85-796 du 26 juillet 1985 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Anne Courrèges, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat des consorts A et de la SARL MAIA et de Me Foussard, avocat de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines et de la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines ;
- les conclusions de M. Christophe Devys, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger les mêmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur le pourvoi dirigé contre les arrêts attaqués en tant qu'ils statuent sur les conclusions dirigées contre les décisions de préemption des 2 mars 1995 et 20 mai 1996 :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'urbanisme : « Des zones d'aménagement différé peuvent être créées, par décision motivée du représentant de l'Etat dans le département, sur proposition ou après avis de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale ayant les compétences visées au second alinéa de l'article L. 211-2 (...) » ; que l'article L. 212-2 du même code dispose : « Dans les zones d'aménagement différé, un droit de préemption, qui peut être exercé pendant une période de quatorze ans à compter de la publication de l'acte qui a créé la zone, sous réserve de ce qui est dit à l'article L. 212-2-1, est ouvert (...) à une collectivité publique ou à un établissement public y ayant vocation, (...). / L'acte créant la zone désigne le titulaire du droit de préemption » ;
Considérant que, par arrêté en date du 1er octobre 1991 pris sur le fondement des dispositions qui précédent, le préfet des Yvelines a créé une zone d'aménagement différée sur une partie du territoire de la commune de Guyancourt et désigné comme titulaire du droit de préemption prévu à l'article L. 212-2 du code de l'urbanisme l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ;
Considérant que l'article 3 du décret du 21 octobre 1970 modifié portant création de cet établissement public, en vigueur à la date des décisions attaquées, prévoyait que cet établissement était notamment habilité à exercer le droit de préemption dans les conditions prévues aux articles L. 212-1 et suivants du code l'urbanisme ; qu'aux termes de l'article 9 du même décret : « Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement./ Il choisit le siège de l'établissement. / Il vote le budget, autorise les emprunts et approuve les comptes. / Il peut déléguer tout ou partie de ses pouvoirs de décision au directeur, à l'exception de ceux définis à l'alinéa précédent » ; qu'aux termes de son article 12 : « Le directeur assiste aux séances du conseil d'administration, dont il prépare et exécute les décisions. Il gère l'établissement et le représente en justice. Il passe les contrats, marchés, les actes d'aliénation, d'acquisition ou de location. Il a autorité sur les services et recrute le personnel » ;
Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le directeur de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ne pouvait exercer le droit de préemption prévu à l'article L. 212-2 du code de l'urbanisme qu'après avoir reçu délégation à cet effet du conseil d'administration ; que, par suite, en jugeant, par appropriation des motifs du jugement du tribunal administratif de Versailles, que les dispositions de l'article 12 du décret du 21 octobre 1970 citées ci-dessus habilitaient directement le directeur général de l'établissement à prendre les décisions de préemption litigieuses, la cour a entaché ses arrêts d'une erreur de droit ; que ces arrêts doivent, dès lors, être annulés en tant qu'ils statuent sur les conclusions dirigées contre ces décisions ;
Considérant qu'il y a lieu de régler l'affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre les décisions de préemption en date des 2 mars 1995 et 20 mai 1996 :
Considérant que la circonstance que les époux B ont, à la suite de la réception de la décision de préemption du 20 mai 1996, renoncé implicitement à la vente de leur bien à la SARL MAIA empêche l'établissement public de poursuivre l'acquisition de cet immeuble en application de cette décision ; que celle-ci continue toutefois de faire obstacle à ce qu'un acte de vente soit passé en exécution de la promesse de vente signée entre les époux B et la SARL MAIA ; que les conclusions à fin de non-lieu présentées par l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines dans l'instance relative à cette décision doivent, par suite, être écartées ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le directeur de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines n'était, à la date des décisions attaquées, titulaire d'aucune délégation du conseil d'administration aux fins d'exercice du droit de préemption ; que les décisions litigieuses sont, par suite, entachées d'incompétence ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leurs conclusions dirigées contre ces décisions ; que pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Versailles ne paraît de nature à justifier l'annulation de ces décisions ;
En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution » ; que l'article L. 911-3 du même code dispose : « Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet » ;
Quant aux mesures qu'implique nécessairement l'annulation de la décision du 2 mars 1995 :
Considérant que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de l'acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d'exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n'ayant jamais décidé de préempter ; qu'ainsi, cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le titulaire du droit de préemption, s'il n'a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée ; qu'il lui appartient à cet égard, et avant toute autre mesure, de s'abstenir de revendre à un tiers le bien illégalement  préempté ; qu'il doit en outre proposer à l'acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial d'acquérir le bien, et ce, à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties les conditions de la transaction à laquelle  l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ;
Considérant que, lorsque le juge administratif est saisi, sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de conclusions tendant à ce qu'il prescrive les mesures qu'implique nécessairement l'annulation de la décision de préemption, il lui appartient lorsque le bien préempté n'a pas été revendu, après avoir le cas échéant mis en cause la ou les parties à la vente initialement projetée qui n'étaient pas présentes à l'instance et après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général, de prescrire à l'auteur de la décision annulée de prendre les mesures ci-dessus définies, dans la limite des  conclusions dont il est saisi ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que le bien objet du litige a, après son acquisition, subi des aménagements substantiels et été affecté à la réalisation d'une voie publique ; qu'eu égard à l'importance de cette voie et au projet des requérants, la remise en cause de la destination donnée à ce bien apporterait à l'intérêt général une atteinte excessive qui ne serait pas justifiée par l'intérêt qui s'attache à la disparition des effets de la décision annulée ; que, par suite, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit enjoint au titulaire du droit de préemption de leur proposer d'acquérir le bien illégalement préempté ;
Quant aux mesures qu'implique nécessairement l'annulation de la décision du 20 mai 1996 :
Considérant que la SARL MAIA demande qu'il soit enjoint au titulaire du droit de préemption de lui proposer l'acquisition du bien qui faisait l'objet de la décision de préemption du 20 mai 1996 ; que toutefois, les époux B ont, ainsi qu'il a été dit, renoncé à cette vente, dans les conditions prévues à l'article R. 213-10 du code de l'urbanisme ; que, si l'acquisition du bien en cause par l'établissement public est finalement intervenue, c'est à la suite d'une proposition que les époux B lui ont faite ultérieurement en application de l'article L. 212-3 du même code ; que, dans ces conditions, et dès lors que cette acquisition n'a pas été réalisée par l'exercice du droit de préemption, la mesure d'exécution sollicitée par la SARL MAIA n'est pas au nombre de celles qu'implique nécessairement l'annulation de la décision du 20 mai 1996 ; que les conclusions à fin d'injonction présentées par la SARL MAIA doivent, par suite, être rejetées ;
Sur le pourvoi dirigé contre l'arrêt n° 03VE02466-03VE02467 en tant qu'il statue sur les conclusions dirigées contre la décision du 6 novembre 1996 de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-3 du code de l'urbanisme : « Tout propriétaire, à la date de publication de l'acte instituant la zone d'aménagement différé ou délimitant son périmètre provisoire, d'un bien soumis au droit de préemption, ou ses ayants cause universels ou à titre universel peut proposer au titulaire de ce droit l'acquisition de ce bien, en indiquant le prix qu'il en demande. Le titulaire doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de ladite proposition dont copie doit être transmise par le maire au directeur des services fiscaux (...) » ;
Considérant qu'après que les époux B ont renoncé à la vente prévue au profit de la SARL MAIA, ils ont proposé à l'établissement public d'acquérir le même bien sur le fondement des dispositions de l'article L. 212-3 citées ci-dessus ; que la SARL MAIA a contesté devant les juges du fond la décision par laquelle l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines a réservé une suite positive à la proposition de vente présentée par les époux B ; que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Versailles a jugé que ces conclusions étaient, faute d'intérêt à agir de la SARL MAIA, irrecevables ;
Considérant que, compte tenu de l'obstacle ainsi mis à la réalisation de la promesse de vente initialement conclue entre les époux B et la SARL MAIA, la décision de l'établissement public d'accepter la proposition présentée par les époux B en application de l'article L. 212-3  du code de l'urbanisme a porté aux intérêts de la SARL MAIA une atteinte suffisamment directe pour lui donner qualité à demander l'annulation de cette décision ; que la cour a dès lors commis une erreur de droit en jugeant que cette société ne justifiait d'aucun intérêt lui donnant qualité pour contester cette décision, au motif que cette nouvelle transaction étant sans lien direct avec le projet de vente initial ; que, par suite, la SARL MAIA est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, en tant qu'il statue sur ses conclusions dirigées contre cette décision ;
Considérant qu'il y a lieu de régler l'affaire au fond, dans cette mesure, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant que, si les dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative  font en principe obligation  au requérant de produire la décision attaquée, c'est, selon les termes de cet article « sauf impossibilité justifiée » ; qu'en l'espèce, la SARL MAIA a justifié avoir été dans l'impossibilité de se procurer la décision du 6 novembre 1996 par laquelle l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines avait réservé une suite positive à la proposition de vente présentée par les époux B ; que dans ces conditions, et alors que la société produisait copie du recours gracieux qu'elle avait adressé à l'établissement public contre cette décision, c'est à tort que les premiers juges ont rejeté les conclusions correspondantes comme irrecevables ; qu'il y a lieu, dès lors, d'annuler sur ce point le jugement attaqué et  de statuer par voie d'évocation sur les conclusions présentées devant le tribunal administratif de Versailles par la SARL MAIA à l'encontre de la décision du 6 novembre 1996 ;
Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que la décision attaquée n'aurait pas été précédée de l'avis du service des domaines manque en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que si, ainsi qu'il a été dit, la circonstance que les époux B ont, à la suite de la réception de la décision de préemption du 20 mai 1996, renoncé implicitement à la vente de leur bien à la SARL MAIA empêchait l'établissement public de poursuivre l'acquisition de cet immeuble en application de cette décision, laquelle est réputée n'être jamais intervenue en raison de l'annulation prononcée par la présente décision, cette renonciation et cette annulation ne faisaient pas obstacle à ce que les époux B fassent usage du droit, que leur ouvrent les dispositions citées plus haut de l'article L. 212-3 du code de l'urbanisme, de proposer au titulaire du droit de préemption l'acquisition de ce bien ; que ces circonstances, non plus que l'existence de la promesse de vente conclue entre les époux B et la SARL MAIA, ne faisaient pas davantage obstacle  à ce que l'établissement public donne une suite favorable à cette proposition ; que, dans ces conditions, les moyens tirés de ce que l'annulation de la décision du 20 mai 1996 devrait entraîner par voie de conséquence l'annulation de la décision du 6 novembre 1996 et de ce que cette dernière serait entachée de détournement de procédure doivent être écartés ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la SARL MAIA n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 6 novembre 1996 de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines ; que ses conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être également rejetées ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'indivision MAIA et de la SARL MAIA, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines, venant aux droits de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines, demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, dans les circonstance de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre, à ce titre, à la charge de la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines le versement d'une somme de 2 000 euros à l'indivision MAIA ainsi que d'une somme du même montant à la SARL MAIA ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les arrêts du 16 décembre 2004 de la cour administrative d'appel de Versailles et les jugements du 29 avril 2003 du tribunal administratif de Versailles sont annulés.
Article 2 : Les décisions de préemption prises le 2 mars 1995 et le 20 mai 1996 par le directeur général de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines sont annulées.
Article 3 : La demande présentée par la SARL MAIA devant le tribunal administratif de Versailles est rejetée, en tant qu'elle est dirigée contre la décision du 6 novembre 1996 de l'Etablissement public d'aménagement de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines .
Article 4 : La communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines versera une somme de 2 000 euros à l'indivision MAIA et une somme du même montant à la SARL MAIA en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par l'indivision MAIA et la SARL MAIA est rejeté.
Article 6 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : La présente décision sera notifiée à l'indivision MAIA, à la SARL MAIA, à la communauté d'agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines et au ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer.