Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 10 janvier 2007

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 30 novembre 2005 et 13 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES (FNIM) ; la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2005-1226 du 29 septembre 2005 relatif au contenu des dispositifs d'assurance maladie complémentaire bénéficiant d'une aide et modifiant le code de la sécurité sociale ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des assurances ;
Vu le code monétaire et financier, notamment son article L. 614-2 ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de la sécurité sociale, modifié notamment par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 ;
Vu la loi de financement de la sécurité sociale n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, notamment son article 135 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Lallet, Auditeur,
- les observations de la SCP Bachellier, Potier de la Varde, avocat de la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES,
- les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 871-1 introduit dans le code de la sécurité sociale par le I de l'article 57 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie : « Le bénéfice des dispositions de l'article L. 863-1, des sixième et huitième alinéas de l'article L. 242-1, du 1° quater de l'article 83 du code général des impôts, du deuxième alinéa du I de l'article 154 bis et des 15° et 16° de l'article 995 du même code, dans le cas de garanties destinées au remboursement ou à l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, est subordonné au respect, par les opérations d'assurance concernées, de règles fixées par décret en Conseil d'Etat après avis de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie et de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire (...) » ; que, sur ce fondement, le décret du 29 septembre 2005, dont la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES (FNIM) demande l'annulation, est intervenu afin de définir les règles que doivent respecter les organismes d'assurance maladie complémentaire pour bénéficier des avantages fiscaux et sociaux prévus par ces dispositions ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
En ce qui concerne le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire :
Considérant que si le II de l'article 57 de la loi du 13 août 2004 a prévu que les dispositions citées plus haut de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale s'appliqueraient à compter du 1er janvier 2006, cette disposition n'a pas eu pour effet de dispenser le Gouvernement de l'obligation, résultant du même article, de recueillir l'avis de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, créée par l'article L. 182-3 du même code issu de l'article 55 de la même loi, sur le projet de décret dont l'intervention, avant cette date, devait permettre l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions à la date fixée par le législateur ; qu'en l'espèce, cet avis est intervenu le 8 juillet 2005 ;
Considérant, il est vrai, que, par une décision en date de ce jour, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé, à la demande de la FNIM, le décret du 27 mai 2005 relatif à l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire ;
Mais considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale : « L'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire regroupe des représentants des mutuelles régies par le code de la mutualité, des institutions de prévoyance régies par le présent code, de l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie complémentaire obligatoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle et des entreprises mentionnées à l'article L. 310-1 du code des assurances et offrant des garanties portant sur le remboursement ou l'indemnisation de frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. Cette union est dotée d'un conseil (...) » ; que si l'article L. 184-1 du même code prévoit que « des dispositions réglementaires déterminent, en tant que de besoin, les modalités d'application du livre Ier. Sauf disposition contraire, elles sont prises par décret en Conseil d'Etat », et si le décret du 27 mai 2005 a été pris sur ce dernier fondement en vue de préciser, notamment, la composition et le fonctionnement de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, il ressort des dispositions de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale que leur application n'était pas manifestement impossible en l'absence de ce décret ; qu'ainsi, elles sont entrées en vigueur, dans les conditions de droit commun, à la suite de la publication de la loi du 13 août 2004 au Journal officiel ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'association dénommée « Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire », créée dès le 23 mai 2005 et que le Gouvernement a consultée sur le projet de décret litigieux, pouvait être regardée comme constituant l'union prévue  par l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale dès lors, d'une part, qu'il résulte de l'ensemble des dispositions de la loi du 13 août 2004 relatives à cette union, notamment de celles de l'article L. 161-36-5 prévoyant qu'elle participe à la constitution d'un groupement d'intérêt public, que le législateur a entendu la doter de la personnalité morale sans en faire un organisme de droit public, d'autre part, que la composition de cette association répond aux exigences posées par les dispositions de l'article L. 182-3 - lesquelles, contrairement à ce que soutient la FNIM n'impliquent pas que l'ensemble des organismes relevant de chacune des catégories mentionnées par cet article y soient représentés - et, enfin qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait une procédure d'agrément ou de reconnaissance de cette union par l'administration ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis du 8 juillet 2005 a été émis, conformément aux dispositions de l'article L. 182-3 du code de la sécurité sociale et sans qu'il soit fait application des dispositions du décret du 27 mai 2005, lequel ne prescrivait d'ailleurs aucune règle relative à la procédure de consultation en cause, par le conseil de l'association dénommée « Union nationale des organismes complémentaires d'assurance maladie », qui comprenait alors une organisation représentative de chacune des catégories d'organismes énoncées à l'article L. 182-3 ; qu'ainsi, la fédération requérante, qui ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'article R. 182-2-8 introduit dans le code de la sécurité sociale par le décret du 27 mai 2005 annulé, n'est pas fondée à soutenir que cette consultation serait entachée d'irrégularité ;
En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de consultation du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 614-2 du code monétaire et financier : « Le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières est saisi pour avis par le ministre chargé de l'économie de tout projet de loi ou d'ordonnance et de toute proposition de règlement ou de directive communautaires avant son examen par le Conseil des Communautés européennes, traitant de questions relatives au secteur de l'assurance, au secteur bancaire et aux entreprises d'investissement (...)./ Les projets de décret ou d'arrêté, autres que les mesures individuelles, intervenant dans les mêmes domaines ne peuvent être adoptés qu'après l'avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières. Il ne peut être passé outre à un avis défavorable du comité sur ces projets qu'après que le ministre chargé de l'économie a demandé une deuxième délibération de ce comité » ; que le décret attaqué, relatif aux conditions auxquelles est subordonné le bénéfice d'avantages fiscaux et sociaux se rattachant aux contrats par lesquels les organismes d'assurance maladie complémentaire garantissent le remboursement ou l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident, en application des dispositions de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale, ne peut être regardé comme intervenant dans le secteur des assurances au sens des dispositions du code monétaire et financier précitées, alors même que des entreprises d'assurance sont susceptibles de conclure de tels contrats ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de ce comité doit être écarté ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant que, selon le troisième alinéa de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale, les règles auxquelles est subordonné le bénéfice, pour les organismes d'assurance maladie complémentaire, des avantages énumérés au même article, « prévoient également la prise en charge totale ou partielle des prestations liées à la prévention, aux consultations du médecin traitant mentionné à l'article L. 162-5-3 et aux prescriptions de celui-ci » ;
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre les dispositions du I de l'article R. 871-2 :
Considérant qu'aux termes du I de cet article, introduit dans le code de la sécurité sociale par le décret attaqué : «  I. - Les garanties mentionnées à l'article L. 871-1 comprennent la prise en charge :/ 1º D'au moins 30 % du tarif opposable des consultations du médecin traitant mentionné à l'article L. 162-5-3, tel que prévu par les conventions nationales mentionnées à l'article L. 162-5 ; / 2º D'au moins 30 % du tarif servant de base au calcul des prestations d'assurance maladie pour les médicaments autres que ceux mentionnés aux 6º et 7º de l'article R. 322-1, prescrits par le médecin traitant mentionné à l'article L. 162-5-3 ; / 3º D'au moins 35 % du tarif servant de base au calcul des prestations d'assurance maladie pour les frais d'analyses ou de laboratoires prescrits par le médecin traitant mentionné à l'article L. 162-5-3./ Le cas échéant, les taux de prise en charge minimale définis aux alinéas précédents sont réduits afin que la prise en charge de la participation des assurés ou de leurs ayants droit, au sens du I de l'article L. 322-2, ne puisse excéder le montant des frais exposés à ce titre./ Les dispositions du présent I sont applicables aux consultations effectuées sur prescription du médecin traitant mentionné à l'article L. 162-5-3 et aux prescriptions y afférentes » ;
Considérant que, par les dispositions de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale citées ci-dessus, le législateur a entendu inclure, parmi les prestations que les organismes d'assurance maladie complémentaire doivent s'engager à prendre en charge pour bénéficier des avantages prévus au même article, l'ensemble des consultations et prescriptions médicales s'inscrivant dans le parcours de soins coordonnés par le médecin traitant, notamment les prescriptions liées aux consultations effectuées sur prescription du médecin traitant ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions du I de l'article R. 871-2 n'ont pas pour objet, et ne sauraient avoir légalement pour effet, de mettre à la charge des organismes d'assurance maladie complémentaires des prestations qui ne sont pas liées à la consultation du médecin traitant ;
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre les dispositions du II de l'article R. 871-2 :
Considérant qu'aux termes du II de cet article : « Les garanties mentionnées à l'article L. 871-1 comprennent la prise en charge totale de la participation de l'assuré au sens du I de l'article L. 322-2 pour au moins deux prestations de prévention considérées comme prioritaires au regard d'objectifs de santé publique. La liste de ces prestations prévoyant, le cas échéant, les catégories de populations auxquelles elles sont destinées est fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé, des finances et du budget, pris après avis de la Haute Autorité de santé et de l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire » ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 114-1 du code de la mutualité : « (...) Les règlements définissent le contenu des engagements contractuels existant entre chaque membre participant ou honoraire et la mutuelle ou l'union en ce qui concerne les prestations et les cotisations. Les règlements sont adoptés par l'assemblée générale sur proposition du conseil d'administration (...) » ; que les dispositions litigieuses se bornent à préciser les règles que doivent respecter, en vertu de la loi, les organismes d'assurance maladie complémentaire qui souhaitent bénéficier des avantages que celle-ci prévoit ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient celles de l'article L. 114-1 du code de la mutualité et le « principe consensualiste du contrat mutualiste » doit, en tout état de cause, être écarté ;
Considérant, en second lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale précédemment rappelées que le législateur a entendu permettre à l'autorité réglementaire de déterminer, en fonction de leur intérêt pour la santé publique, celles des actions de prévention que les organismes d'assurance maladie complémentaire devaient s'engager à prendre en charge pour bénéficier des avantages énumérés au même article ; que, par suite, la fédération requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en prévoyant la prise en charge totale d'au moins deux prestations de prévention considérées comme prioritaires au regard d'objectifs de santé publique et figurant sur une liste fixée par arrêté interministériel, les dispositions litigieuses auraient méconnu les dispositions de l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale ;
Considérant qu'il résulte tout de ce qui précède que la fédération requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE INTERPROFESSIONNELLE DES MUTUELLES, au Premier ministre et au ministre de la santé et des solidarités.