Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 12 février 2007

Vu 1°), sous le n° 286692, la requête, enregistrée le 7 novembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le CREDIT COOPERATIF, dont le siège est 33, rue des Trois-Fontanot, BP 211 à Nanterre cedex (92002) ; le CREDIT COOPERATIF demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 3 de l'ordonnance n° 2005-1112 du 1er septembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux établissements de santé et à certains personnels de la fonction publique hospitalière ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 286700, la requête, enregistrée le 7 novembre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF ; la  FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'article 3 de la même ordonnance du 1er septembre 2005 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code civil ;
Vu le code de commerce ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, notamment son article 73 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Lallet, Auditeur,
- les observations de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat du CREDIT COOPERATIF et de la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF,
- les conclusions de M. Luc Derepas, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes du CREDIT COOPERATIF et de la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF sont dirigées contre les mêmes dispositions de l'ordonnance du 1er septembre 2005 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre :
Sur la légalité externe :
Considérant qu'aux termes de l'article 73 de la loi du 9 décembre 2004 : « Le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toutes mesures pour (...) / 8° Réformer les règles de fonctionnement des établissements publics de santé, les règles et les modes d'organisation budgétaires et comptables ainsi que les règles de gestion des établissements de santé, adapter et aménager les compétences des agences régionales de l'hospitalisation en ces matières et réformer les règles de gestion des directeurs des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. (...) / 10° Limiter, pour les établissements de santé, aux seuls conventions collectives et accords conclus au niveau national la procédure d'agrément » ; que, dès lors, en prévoyant à son article 3 que les conditions dans lesquelles serait organisée la gestion par un administrateur provisoire d'un établissement de santé en cas de non réponse de celui-ci à l'injonction du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de remédier à son déséquilibre financier, ainsi que les conditions dans lesquelles seraient utilisées les sommes affectées par l'Etat, des collectivités locales et leurs établissements publics ou par les organismes d'assurance maladie à un établissement de santé en cas de fermeture de celui-ci, l'ordonnance attaquée n'a pas méconnu le champ de l'habilitation prévue par le 8° de l'article 73 de la loi du 9 décembre 2004 ; qu'en prévoyant qu'en ce qui concerne les établissements de santé, seules les conventions collectives de travail et accords de retraite conclus au niveau national font l'objet d'un agrément ministériel, elle n'a pas davantage méconnu le champ de l'habilitation prévue par le 10° du même article 73 ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions litigieuses auraient été prises par une autorité incompétente doit être écarté ;
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne le I de l'article 3 :
Considérant que le I de l'article 3 de l'ordonnance attaquée introduit à l'article L. 6161-3-1 du code de la santé publique des dispositions selon lesquelles, si un établissement de santé ne satisfait pas à l'injonction, prévue au premier alinéa du même article, de remédier à un déséquilibre financier significatif et prolongé ou à un dysfonctionnement dans la gestion de cet établissement, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation peut désigner un administrateur provisoire de l'établissement pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelable une fois ;
Considérant, en premier lieu, qu'en s'abstenant d'énoncer que l'établissement de santé en difficulté financière, informé de l'intention du directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation de nommer un administrateur provisoire, peut présenter des observations écrites ou demander à être entendu, l'article 3 de l'ordonnance n'a eu ni pour objet ni pour effet d'exclure l'application des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ouvrant en pareil cas la possibilité de présenter des observations écrites et orales ; qu'ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance par l'ordonnance litigieuse des droits de la défense et du principe du contradictoire ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que la restriction apportée à l'autonomie des organismes gestionnaires d'établissements de santé, notamment à ceux qui sont constitués sous la forme d'associations, par la possibilité de nommer un administrateur provisoire en cas de difficulté financière prolongée, est justifiée par le souci d'éviter que des irrégularités graves ou la persistance de difficultés financières ne mettent en péril la continuité des soins dispensés aux assurés sociaux ; que, dans ces conditions, les moyens tirés de ce que l'ordonnance aurait illégalement porté atteinte tant à la liberté d'entreprendre de ces organismes qu'à la liberté d'association découlant de la  loi du 1er juillet 1901 et garantie notamment par l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doivent être écartés ;
Considérant, en troisième lieu, que, alors même que l'agence régionale de l'hospitalisation réunit notamment des collectivités publiques susceptibles d'être créancières d'établissements de santé, le principe d'impartialité ne saurait faire obstacle à ce que soit confié au directeur de cette agence le pouvoir de nommer un administrateur provisoire chargé d'accomplir les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés ;
En ce qui concerne le II de l'article 3 :
Considérant que le II de l'article 3 de l'ordonnance attaquée insère dans le code de la santé publique un article L. 6161-3-2 dont le premier alinéa dispose : « En cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service géré par un organisme privé, sont reversées à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l'établissement ou service fermé apportées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale et ayant permis le financement de l'actif immobilisé de l'établissement ou du service » ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des termes mêmes de cet article que l'obligation de reversement ne porte que sur les sommes apportées à l'établissement par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le reversement d'une partie de l'actif d'un établissement de santé géré par une association, lors de sa fermeture, porterait au droit de propriété une restriction contraire tant à la Constitution qu'aux stipulations de l'article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de  l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er de son premier protocole additionnel ; qu'en outre, les règles propres aux associations faisant de manière générale obstacle à ce que leurs membres soient attributaires des éléments d'actifs subsistant après dissolution de celle-ci, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de la loi du 1er juillet 1901 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'obligation de reversement susmentionnée ne peut s'appliquer qu'aux sommes restant en caisse après le remboursement de tous les créanciers, tant privilégiés que chirographaires, de l'établissement  ; qu'ainsi, doit être écarté le moyen tiré de ce qu'en ne précisant pas l'articulation des dispositions litigieuses avec celles qui déterminent le rang des créanciers dans le cadre des procédures collectives, le Gouvernement serait resté en deçà de la compétence qu'il lui appartenait d'exercer en application des articles 34 et 38 de la Constitution ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le Gouvernement n'a pas davantage méconnu ces dispositions en renvoyant à un décret le soin de définir les modalités de revalorisation des sommes devant faire l'objet d'un reversement à une collectivité publique par les organismes gestionnaires des établissements de santé au moment de leur fermeture, sans préciser les conditions dans lesquelles ce reversement doit se concilier avec les dispositions gouvernant la dévolution de l'actif en cas de procédure collective ;
Considérant, enfin, qu'en énonçant que les sommes apportées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale seraient reversées à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire, l'article L. 6161-3-2 du code de la santé publique se borne à donner des effets futurs à des situations passées et ne comporte ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, aucun effet rétroactif ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu'il ne fait pas non plus obstacle à ce que puissent s'appliquer les dispositions de l'article 2284 du code civil imposant à celui qui s'est obligé personnellement de remplir son engagement sur tous ses biens mobiliers et immobiliers ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le CREDIT COOPERATIF et la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF ne sont pas fondés à demander l'annulation des dispositions contestées de l'article 3 de l'ordonnance du 1er septembre 2005 ;
Sur les conclusions tendant  à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes que le CREDIT COOPERATIF et la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes du CREDIT COOPERATIF et de la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au CREDIT COOPERATIF, à la FEDERATION DES ETABLISSEMENTS HOSPITALIERS ET D'ASSISTANCE PRIVES A BUT NON LUCRATIF, au Premier ministre et au ministre de la santé et des solidarités.