Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 26 février 2007

Vu 1°), sous le n° 289744, la requête, enregistrée le 1er février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la REUNION DES ORGANISMES CONVENTIONNES ASSUREURS, dont le siège est 14, rue de Londres à Paris (75009) ; la REUNION DES ORGANISMES CONVENTIONNES ASSUREURS demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 290016, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 8 février, 16 février et 5 juin 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour le SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT, dont le siège est 47, avenue Simon Bolivar, Bureau 735 à Paris cedex 19 (75950), le SYNDICAT NATIONAL FORCE OUVRIERE DES CADRES DES ORGANISMES SOCIAUX, dont le siège est 2, rue de la Michodière à Paris (75002), le SYNDICAT UNSA DES CADRES ET AGENTS DE DIRECTION DU REGIME SOCIAL DES INDEPENDANTS, dont le siège est 21, rue Jules Ferry à Bagnolet (93177) et l'UNION FEDERALE DES INGENIEURS, CADRES ET TECHNICIENS DES ORGANISMES SOCIAUX CGT, dont le siège est 263, rue de Paris, Case 536 à Montreuil cedex (93515) ; le SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la même ordonnance du 8 décembre 2005, en tant qu'elle crée un nouvel article L. 611-14 du code de la sécurité sociale ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 750 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 3°), sous le n° 290098, la requête, enregistrée le 10 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Jean-Jacques D, demeurant ..., M. Louis B, demeurant ..., M. Daniel A, demeurant ..., M. Jean-Claude C, demeurant ... ; M. D et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2006-83 du 27 janvier 2006 pris en application de l'ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants et modifiant le code de la sécurité sociale ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à chacun des requérants de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 4°), sous le n° 291679, la requête, enregistrée le 24 mars 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT, dont le siège est 47, avenue Simon Bolivar, Bureau 735 à Paris cedex 19 (75950), le SYNDICAT NATIONAL FORCE OUVRIERE DES CADRES DES ORGANISMES SOCIAUX, dont le siège est 2, rue de la Michodière à Paris (75002), le SYNDICAT UNSA DES CADRES ET AGENTS DE DIRECTION DU REGIME SOCIAL DES INDEPENDANTS, dont le siège est 21, rue Jules Ferry à Bagnolet (93177), l'UNION FEDERALE DES INGENIEURS, CADRES ET TECHNICIENS DES ORGANISMES SOCIAUX CGT, dont le siège est 263, rue de Paris - Case 536 à Montreuil Cedex (93515) ; le SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même décret du 27 janvier 2006 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution, notamment son préambule et ses articles 34, 37 et 73 ;
Vu la convention internationale du travail n° 158 concernant la cessation de la relation de travail à l'initiative de l'employeur, notamment son article 4 ;
Vu la charte sociale européenne révisée du 3 mai 1996, notamment son article 24 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 ;
Vu la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, notamment ses articles 71 et 91 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Lallet, Auditeur,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, Matuchansky, avocat de la REUNION DES ORGANISMES CONVENTIONNES ASSUREURS, de la SCP Waquet, Farge, Hazan, avocat du SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT et autres,
- les conclusions de M. Christophe Devys, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus sont dirigées pour les deux premières contre la même ordonnance, pour les deux suivantes contre le même décret pris pour l'application de cette ordonnance ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant qu'aux termes de l'article 71 de la loi du 9 décembre 2004 : « Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, en matière de sécurité sociale, toutes mesures pour : (...) / 12° Simplifier l'organisation des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants en prenant les mesures nécessaires : / a) A la création d'un régime social des travailleurs indépendants, se substituant aux régimes d'assurance vieillesse et invalidité-décès des professions artisanales, industrielles et commerciales et au régime d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (...) » ;
Considérant que sur ce fondement est intervenue l'ordonnance du 8 décembre 2005 créant le régime social des indépendants ; qu'en application de cette ordonnance a été pris le décret du 27 janvier 2006 fixant, notamment, les conditions dans lesquelles le directeur général de la caisse nationale peut mettre fin aux fonctions des directeurs et agents comptables des caisses de base du régime, ainsi que la composition des conseils d'administration des caisses de base ;
Sur l'ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 :
En ce qui concerne la consultation du Conseil d'Etat :
Considérant que la circonstance alléguée que le texte retenu par le Gouvernement ne serait pas conforme au texte adopté par le Conseil d'Etat est, en elle-même, sans incidence sur la régularité de la consultation de ce dernier ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la consultation du Conseil d'Etat doit être écarté ;
En ce qui concerne la consultation des conseils généraux et régionaux d'outre-mer :
Considérant que, selon les articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, auxquels fait référence l'article 91 de la loi d'habilitation du 9 décembre 2004, les conseils généraux et régionaux des collectivités d'outre-mer sont consultés sur les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements ;
Considérant qu'aucun article de l'ordonnance attaquée ne comporte de dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative des départements et régions d'outre-mer ; qu'en particulier, ne constitue pas une telle adaptation la simple faculté reconnue à l'autorité réglementaire, par l'article L. 611-12 introduit dans le code de la sécurité sociale par l'ordonnance attaquée, de prévoir les modalités selon lesquelles les caisses de base du régime social des indépendants et celles qui sont propres au groupe des professions libérales peuvent, dans les départements d'outre-mer, être réunies en une seule caisse ; que c'est seulement l'usage de cette faculté qui peut constituer cette adaptation ; que, par suite, les requérants ne peuvent, en tout état de cause, soutenir que l'ordonnance qu'ils attaquent serait irrégulière faute de consultation des conseils généraux et régionaux des collectivités d'outre-mer ;
En ce qui concerne la composition des conseils d'administration :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 611-5 introduit dans le code de la sécurité sociale par l'ordonnance attaquée : « La Caisse nationale est administrée par un conseil d'administration composé des représentants des caisses de base élus par leur conseil d'administration » ; qu'aux termes de l'article L. 611-12 introduit dans le même code par la même ordonnance : « Les caisses de base sont administrées par un conseil d'administration composé de membres élus pour six ans au suffrage universel direct par les assurés bénéficiaires des prestations maladie et par les cotisants et retraités de l'assurance vieillesse des artisans et des industriels et commerçants, choisis au sein de ces catégories / Le conseil d'administration ainsi composé doit comprendre en nombre égal des représentants du groupe professionnel des artisans et de celui des industriels et commerçants / Dans les caisses de base propres au groupe professionnel des professions libérales, le conseil d'administration est composé de représentants élus pour six ans par les assurés du groupe des professions libérales bénéficiaires de l'assurance maladie (...) » ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la participation au conseil d'administration des caisses de base du régime social des indépendants de membres dépourvus de voix délibérative ne figure pas au nombre des principes fondamentaux de la sécurité sociale dont les règles ne peuvent être fixées, conformément à l'article 34 de la Constitution, que par le législateur ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le Gouvernement, agissant par voie d'ordonnance, serait resté en deçà de sa compétence en s'abstenant de prévoir la participation, à titre consultatif, de membres au conseil d'administration des caisses de base doit, en tout état de cause, être écarté ;
En ce qui concerne le pouvoir de retrait de fonctions reconnu au directeur général de la caisse nationale du régime social des indépendants :
Considérant qu'aux termes du II de l'article L. 611-14 introduit dans le code de la sécurité sociale par la même ordonnance : « Le directeur général de la caisse nationale peut mettre fin, pour un motif tiré de l'intérêt du service, aux fonctions des directeurs et des agents comptables des caisses de base, sous les garanties, notamment de reclassement, prévues par la convention collective. La décision mettant fin aux fonctions ne vaut pas licenciement » ;
Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la circonstance que la loi du 9 décembre 2004 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, « en matière de sécurité sociale », les mesures nécessaires à la création du régime social des indépendants, ne faisait, en tout état de cause, pas obstacle à ce qu'il édicte des dispositions relevant par ailleurs de l'ensemble du domaine de la loi tel qu'il est défini à l'article 34 de la Constitution, notamment de la détermination des principes fondamentaux du droit du travail, dès lors que celles-ci interviennent en matière de sécurité sociale ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 4 de la convention internationale du travail n° 158 concernant la cessation de la relation de travail à l'initiative de l'employeur :  « Un travailleur ne devra pas être licencié sans qu'il existe un motif valable de licenciement lié à l'aptitude ou à la conduite du travailleur ou fondé sur les nécessités du fonctionnement de l'entreprise, de l'établissement ou du service » ; que, selon l'article 24 de la charte sociale européenne, les parties s'engagent à reconnaître ce même droit aux travailleurs ; que, contrairement à ce qui est soutenu, la décision par laquelle le directeur général de la caisse nationale du régime social des indépendants met fin, en application des dispositions de l'article L. 611-14 du code de la sécurité sociale, aux fonctions d'un directeur ou d'un agent comptable d'une caisse de base n'a pas le caractère d'un licenciement, lequel ne peut intervenir, à la suite d'un tel retrait de fonctions, qu'après refus par l'intéressé de l'offre de reclassement qui lui est faite en application des mêmes dispositions ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'ordonnance attaquée, qui prévoit au demeurant que le retrait des fonctions ne peut intervenir que pour un motif tiré de l'intérêt du service, méconnaîtrait les stipulations de la convention internationale du travail n° 158 ni, en tout état de cause, celles de l'article 24 de la charte sociale européenne révisée ;
Considérant, en troisième lieu, que les dispositions du II de l'article L. 611-14 du code de la sécurité sociale se bornent à fixer les modalités selon lesquelles le directeur général de la caisse nationale du régime social des indépendants peut mettre fin aux fonctions des directeurs et agents comptables des caisses de base de ce régime ; que les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'elles porteraient atteinte, par elles-mêmes, à l'économie de contrats légalement conclus ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions dirigées contre l'ordonnance du 8 septembre 2005 doivent être rejetées ;
Sur le décret du 27 janvier 2006 :
En ce qui concerne l'intervention de M. E :
Considérant que M. E, en sa qualité de président de la caisse ORGANIC de Franche-Comté, a intérêt à l'annulation du décret du 27 janvier 2006 ; qu'ainsi, son intervention est recevable ;
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant que la circonstance alléguée que le texte retenu par le Gouvernement ne serait pas conforme au texte adopté par le Conseil d'Etat est, en elle-même, sans incidence sur la régularité de la consultation de ce dernier ; que, par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué a été pris après une procédure irrégulière ;
En ce qui concerne la légalité interne :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 611-57 introduit dans le code de la sécurité sociale par le décret attaqué : « Le directeur général de la caisse nationale qui envisage, pour un motif tiré de l'intérêt du service, de prendre une décision de cessation de fonction d'un directeur ou d'un agent comptable d'une caisse de base, en application du II de l'article L. 611-14, recueille préalablement l'avis du président du conseil d'administration de la caisse intéressée et en informe le directeur régional des affaires sanitaires et sociales compétent ainsi que le président du conseil d'administration de la caisse nationale (...) » ; qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la décision par laquelle, en application des dispositions des articles L. 611-14 et R. 611-57 du code de la sécurité sociale, le directeur met fin aux fonctions d'un directeur ou d'un agent comptable d'une caisse de base ne constitue pas un licenciement ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement soutenir que ces dispositions méconnaîtraient les stipulations de l'article 4 de la convention internationale du travail n° 158 ni, en tout état de cause, celles de l'article 24 de la charte sociale européenne révisée ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'annulation du décret par voie de conséquence de celle de l'ordonnance du 8 décembre 2005 ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa du I de l'article L. 611-12 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 8 décembre 2005, le conseil d'administration des caisses de base « doit comprendre en nombre égal des représentants du groupe professionnel des artisans et de celui des industriels et commerçants » ; que, sur le fondement de ces dispositions, l'annexe 2 du décret attaqué, qui fixe la composition des conseils d'administration de chaque caisse de base du régime social des indépendants, prévoit une représentation égale des artisans, d'une part, et des industriels et commerçants, d'autre part ; que les requérants ne peuvent utilement soutenir que cette annexe, qui se borne à appliquer la règle de parité posée à l'article L. 611-12 dont ils ne contestent pas la légalité, introduirait une discrimination entre commerçants et artisans et méconnaîtrait le principe d'égalité des citoyens devant le pouvoir de suffrage ; que la circonstance que d'autres élections suivraient des règles « plus respectueuses du poids réel des différentes catégories représentées » est sans incidence sur la légalité du décret attaqué ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation du décret du 27 janvier 2006 doivent être rejetées ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant, d'une part, que l'intervention de M. E ne lui confère pas la qualité de partie à l'instance ; que, par suite, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent être accueillies ; que, d'autre part, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de M. E est admise.
Article 2 : Les requêtes de la REUNION DES ORGANISMES CONVENTIONNES ASSUREURS, du SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT, du SYNDICAT NATIONAL FORCE OUVRIERE DES CADRES DES ORGANISMES SOCIAUX, du SYNDICAT UNSA DES CADRES ET AGENTS DE DIRECTION DU REGIME SOCIAL DES INDEPENDANTS, de l'UNION FEDERALE DES INGENIEURS, CADRES ET TECHNICIENS DES ORGANISMES SOCIAUX CGT, de M. D, de M. B, de M. A et de M. C sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la REUNION DES ORGANISMES CONVENTIONNES ASSUREURS, au SYNDICAT NATIONAL DES PERSONNELS DE DIRECTION DES ORGANISMES SOCIAUX CFDT, au SYNDICAT NATIONAL FORCE OUVRIERE DES CADRES DES ORGANISMES SOCIAUX, au SYNDICAT UNSA DES CADRES ET AGENTS DE DIRECTION DU REGIME SOCIAL DES INDEPENDANTS, à l'UNION FEDERALE DES INGENIEURS, CADRES ET TECHNICIENS DES ORGANISMES SOCIAUX CGT, à M. Jean-Jacques D, à M. Louis B, à M. Daniel A, à M. Jean-Claude C, à M. Dominique E, au Premier ministre et au ministre de la santé et des solidarités.