Conseil d'État · Juge des référés — 27 février 2007

Vu la requête, enregistrée le 5 février 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour M. Sébastien A, demeurant ..., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité de président des mutuelles « Orphelinat mutualiste de la police nationale-assistance (OMPN-a) » et « Orphelinat mutualiste de la police nationale-prévoyance (OMPN-p) » ;
M. A demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des deux décisions n° 2006/27 et 2006/28 en date du 19 juillet 2006 par lesquelles l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) a décidé de prolonger le placement sous administration provisoire de l'OMPN-a et de l'OMPN-p ; il demande aussi qu'une somme de 5000 euros soit mise à la charge de l'ACAM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
il soutient en premier lieu que ces décisions le privent, sans limite de durée, de ses fonctions et des indemnités y afférentes ; qu'elles auront pour effet de l'empêcher de participer à  la prochaine assemblée générale en juin 2007 et d'y briguer un nouveau mandat ; que l'administrateur provisoire a pris des décisions manifestement contraires aux intérêts des mutualistes, notamment en dénonçant le contrat liant les deux mutuelles à l'Association générale de la prévoyance militaire, en contrecarrant la vente de l'établissement d'Osmoy, en reportant la construction du village d'enfants de Noeux-les-Mines, en proposant des réformes statutaires contraires au code de la mutualité, en autorisant l'accès aux villages de vacances à l'ensemble des enfants des fonctionnaires du ministère de l'intérieur, même non adhérents, en licenciant irrégulièrement la directrice générale ; que les deux décisions du 19 juillet 2006 sont devenues caduques, faute d'avoir été confirmées dans le délai de trois mois prévu par l'article R.510-6 du code de la mutualité ; que la condition d'urgence est donc remplie ;
il soutient en second lieu que les décisions litigieuses ont été rendues en méconnaissance des dispositions de l'article L. 510-1 du code de la mutualité, faute d'indiquer la composition de l'Autorité lors de leur adoption ; que ces décisions ont été prises prématurément, ce qui a privé les deux mutuelles du délai de trois mois dont elles devaient disposer, en vertu de l'article R. 510-6 du code de la mutualité, pour présenter leurs observations préalables ; que ces décisions auraient du fixer une date butoir à leur validité ; que les griefs retenus par l'ACAM pour écarter les dirigeants n'avaient pas pour effet de compromettre les intérêts des membres participants et des bénéficiaires au sens de l'article L. 510-9 du code de la mutualité ; qu'il en va ainsi notamment du mode « à trois degrés » selon lequel les administrateurs ont été élus ; que ce mode respecte le principe démocratique et est prévu par les statuts, lesquels ont été validés par les administrations compétentes ; que les registres des délégations de pouvoir n'étaient pas des faux, mais constituaient seulement des « duplicata » provisoires, reconstitués après la disparition des originaux ; que les allégations sur le caractère excessif du « train de vie » du président et de certains administrateurs des deux mutuelles ne sont pas admissibles ; que la mise à disposition d'un domicile parisien au bénéfice de certains élus provinciaux n'est pas illicite et constitue un choix économique raisonnable ; que l'instauration d'un « directoire commun » aux deux mutuelles n'avait ni pour objet ni pour effet de contrecarrer leur séparation effective ;
Vu les décisions dont la suspension est demandée ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 25 septembre 2006 sous le numéro 297699, le recours pour excès de pouvoir formé  par M. A contre ces décisions ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 15 février 2007, le mémoire en défense présenté pour l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) ; elle conclut au rejet de la requête et soutient que les irrégularités constatées lors d'un contrôle sur place effectué en mai 2006 l'ont conduite à décider le 8 juin 2006 de placer l'OMPN-a et l'OMPN-p sous administration provisoire et surveillance spéciale ; que sur le fondement d'un rapport établi le 10 juillet 2006 par l'administrateur provisoire, M Claude , l'ACAM a décidé le 19 juillet 2006 de maintenir ce placement sous administration provisoire et surveillance spéciale ; qu'en attendant le 7 février 2007 pour présenter une demande de suspension contre des décisions qui sont effectives depuis huit mois, M. A manifeste l'absence d'urgence de cette demande ; que la situation qui a conduit à ces décisions n'est imputable qu'au comportement du requérant lui même ; qu'il y a urgence à ne pas suspendre ces décisions, afin de ne pas retarder le retour des deux mutuelles à un fonctionnement normal ; que M.  conserve sa rémunération de fonctionnaire ; qu'il lui sera loisible de briguer en juin 2007 un nouveau mandat de président des mutuelles ; que les critiques faites à la gestion de l'administrateur provisoire reposent sur des allégations sans preuve  et sont infondées ; que le requérant n'invoque aucun moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions litigieuses ; que celles-ci n'avaient pas à mentionner la composition de l'ACAM lors de leur adoption ; que cette composition était régulière ; que rien ne fait obstacle à ce que la décision confirmant la mise sous administration provisoire soit prise avant l'expiration du délai de trois mois prévu par l'article R. 510-6 du code de la mutualité ; que cette décision a été précédée d'une procédure contradictoire régulière ; que rien n'impose que cette décision limite dans le temps la durée de sa validité ; qu'elle reste néanmoins provisoire, en ce que l'ACAM doit s'assurer de la nécessité de son maintien, comme elle l'a fait dans ses séances du 13 septembre, et des 8 et 22 novembre 2006 ; que les modalités de désignation des délégués membres des assemblées générales des deux mutuelles n'étaient pas conformes aux dispositions de l'article L. 114-6 du code de la mutualité, qui ne prévoient qu'une représentation à deux degrés ; que la création d'un directoire commun aux deux mutuelles, auquel les conseils d'administrations ont délégué « tous pouvoirs », conduit à tourner les dispositions de l'article L. 111-3 du code de la mutualité qui limitent la proportion des administrateurs communs entre deux mutuelles, et méconnaît la séparation effective des activités imposée par l'article L. 111-1 du même code ; qu'en dépit du traité de scission, les actifs respectifs n'ont pas été affectés aux deux mutuelles ; que le président écarté bénéficiait de remboursements de frais excessifs ; que dès lors qu'il continuait à percevoir son traitement de fonctionnaire, M. A ne devait percevoir aucune indemnité à raison de ses fonctions bénévoles au sein des mutuelles ; que les registres de délégations de pouvoir des deux mutuelles sont des faux et que leur remise à la mission d'inspection constitue une  entrave au contrôle de l'ACAM ; que les dysfonctionnements ainsi constatés justifiaient la mise sous administration provisoire des mutuelles et le maintien de ces décisions ; l'ACAM demande que la somme de 5000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. A et d'autre part, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 20 février 2007 à 11 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Thouin-Palat, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M. A ;
- M. A ;
- Me Cossa, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ACAM ;
- les représentants de l'ACAM ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 21 février 2007, le mémoire présenté pour l'ACAM pour produire :
- une note établie pour le collège de l'ACAM le 1er juin 2006 par M. Paul Coulomb, chef de la brigade qui a procédé au contrôle sur place des deux  mutuelles ;
- un extrait du procès-verbal de la séance de l'ACAM en date du 19 juillet 2006 et le compte rendu de l'audition des mutuelles à laquelle l'ACAM a procédé ce jour là ;
- la lettre adressée le 9 novembre 2006 par le président de l'ACAM à M. A, en réponse à sa demande d'audition du 25 octobre 2006 ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 22 février 2007, le mémoire présenté pour l'ACAM à la suite de ses dernières productions ; l'ACAM soutient que M. A  n'a pas réitéré après le refus qui lui a été opposé le 8 novembre 2006 sa demande d'être entendu par le collège de l'ACAM ; que les interventions de M. A lors de l'audience de l'ACAM du 19 juillet 2006 montrent qu'il était parfaitement informé du contenu du rapport de M.  ; que l'ACAM n'est pas responsable des agissements de l'administrateur provisoire, lesquels ne peuvent être contestés que devant les tribunaux judiciaires ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 22 février 2007, le mémoire complémentaire présenté pour M. A ; celui-ci conclut aux mêmes fins que la requête et à ce qu'il soit enjoint à l'ACAM, en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, de statuer dans un délai de quinze jours sur la levée ou le maintien du placement sous administration provisoire des deux mutuelles ; il soutient en outre que MM.  et , commissaires du gouvernement de l'ACAM, n'auraient pas du assister à son délibéré du 19 juillet 2006, puisqu'ils n'y ont pas voix délibérative ; que, malgré sa demande, M. A n'a jamais été destinataire du rapport établi le 10 juillet 2006 par M. , au vu duquel l'ACAM a décidé le 19 juillet de maintenir les mutuelles sous administration provisoire ; que la procédure contradictoire qui devait précéder ces décisions n'a donc pas été régulière ; que toute décision de prolongation ou maintien d'une mise sous administration provisoire d'une mutuelle doit être prise au plus tard trois mois avant la précédente, et après une procédure contradictoire ; que, dans la mesure où les dispositions de l'article R. 510-6 seraient contraires à ce principe, elles seraient illégales ;
Vu, enregistré comme ci dessus le 23 février 2007, le mémoire présenté pour l'ACAM, qui conclut au rejet de la requête ; l'ACAM soutient que les décisions litigieuses, qui ne constituaient pas des sanctions, pouvaient faire l'objet d'une délibération en présence des commissaires du gouvernement ; que le caractère contradictoire de la procédure qui doit précéder la prolongation du placement sous administration provisoire n'implique pas l'obligation de communiquer le rapport de l'administrateur provisoire aux dirigeants écartés ; que l'administrateur provisoire a remis le 31 octobre 2006 un nouveau rapport, au vu duquel le collège de l'ACAM a décidé le 22 novembre 2006 de prolonger ses mandats ; qu'un rapport supplémentaire est attendu avant le 31 mars 2007 ; que ces prolongations successives peuvent être décidées sans contrainte de délai ni de procédure contradictoire ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de justice administrative ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ;
Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ;
Considérant qu'il ressort du dossier qu'à l'occasion d'un contrôle sur place effectué en mai 2006 au siège de l'Orphelinat mutualiste de la police nationale-assistance (OMPN-a) et de l'Orphelinat mutualiste de la police nationale-prévoyance (OMPN-p), une brigade de contrôle de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) a relevé diverses irrégularités ou anomalies dans l'organisation et le fonctionnement de ces mutuelles, tenant notamment aux conditions dans lesquelles les dirigeants ont été désignés par les assemblées générales, à la tenue des registres de délégations de pouvoir, à la confusion des patrimoines respectifs des deux mutuelles, à l'absence de distinction de leurs organes dirigeants réels, aux avantages personnels consentis aux dirigeants ; qu'au vu de ces informations, l'ACAM a décidé le 8 juin 2006 de faire application des dispositions de l'article L. 510-9 du code de la mutualité en plaçant ces deux mutuelles sous surveillance spéciale et en en confiant la gestion à un administrateur provisoire ; que l'ACAM a confirmé les pouvoirs de l'administrateur provisoire par les deux décisions du 19 juillet 2006 dont M. A, président évincé des deux mutuelles, a demandé la suspension le 7 février 2007 ;
Considérant que, pour justifier de l'urgence qu'il y aurait à prononcer la suspension demandée, M. A expose que ces décisions le privent, sans limite de durée, de ses fonctions et des indemnités y afférentes ; qu'elles auront pour effet de l'empêcher de participer à la prochaine assemblée générale en juin 2007 et d'y briguer un nouveau mandat ; que l'administrateur provisoire a pris des décisions manifestement contraires aux intérêts des mutualistes, notamment en dénonçant le contrat liant les deux mutuelles à l'Association générale de la prévoyance militaire, en contrecarrant la vente de l'établissement d'Osmoy, en reportant la construction du village d'enfants de Noeux-les-Mines, en proposant des réformes statutaires contraires au code de la mutualité, en autorisant l'accès aux villages de vacances à l'ensemble des enfants des fonctionnaires du ministère de l'intérieur, même non adhérents, en licenciant irrégulièrement la directrice générale ; que les deux décisions du 19 juillet 2006 sont devenues caduques, faute d'avoir été confirmées dans le délai de trois mois prévu par l'article R. 510-6 du code de la mutualité ;
Considérant que les décisions litigieuses ne privent pas M. A de son traitement de fonctionnaire et ne font pas obstacle à ce qu'il sollicite un nouveau mandat lors des élections qui doivent être organisées en juin 2007 pour le renouvellement du conseil d'administration des deux mutuelles ; que le bien fondé des décisions de gestion prises sous sa responsabilité personnelle par l'administrateur provisoire ne peut être contesté devant le juge administratif ; que ces décisions sont si peu devenues caduques que l'ACAM, examinant dans sa séance du 22 novembre 2006 les comptes rendus de l'administrateur provisoire, a maintenu les pouvoirs de ce dernier, tout en lui demandant de rédiger avant le 31 mars 2007 un rapport sur l'évolution de la situation ; qu'il ne ressort pas du dossier que la situation comptable et patrimoniale des deux mutuelles, respectivement régies par les dispositions des livres II et III du code de la mutualité, lesquelles imposent qu'elles soient gérées et dirigées de manière distincte, soit suffisamment rétablie pour que soient retrouvées les conditions d'un fonctionnement régulier, en sorte que les intérêts des membres participants et des bénéficiaires et de leurs ayants droit de ces mutuelles ne soient plus susceptibles d'être compromis ; que dès lors la condition d'urgence à laquelle les dispositions précitées du code de justice administrative subordonnent le prononcé d'une mesure de suspension n'est pas remplie ; que par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner si les moyens exposés à l'encontre des deux décisions litigieuses sont de nature à faire naître un doute sérieux, la requête doit être rejetée ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. Sébastien A est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Sébastien A, à l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.