Conseil d'État · 3ème et 8ème sous-sections réunies — 21 mars 2007

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 7 mars et 7 juillet 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la REGION DES PAYS DE LA LOIRE, représentée par le président du conseil régional ; la REGION DES PAYS DE LA LOIRE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le décret n° 2005-2 du 4 janvier 2005 portant approbation de la convention-type prévue par l'article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code du travail, notamment ses articles L. 332-4-7 et L. 332-4-8-1 ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;
Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
Vu le décret n° 82-450 du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Laurent Touvet, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Peignot, Garreau, avocat de la REGION DES PAYS DE LA LOIRE, de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du département des Landes et de la SCP Gaschignard, avocat de la région Poitou-Charentes,
- les conclusions de M. Emmanuel Glaser, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que la région Poitou-Charentes et le département des Landes ont intérêt à l'annulation du décret attaqué ; qu'ainsi leurs interventions sont recevables ;
Considérant qu'aux termes du II de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 : « Les services et parties de services mentionnés au I sont transférés selon les modalités prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code général des collectivités territoriales et celles qui sont définies ci-après. / Seules donnent lieu à compensation financière, après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein susceptibles d'être transférés, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert. / Dans l'attente de la signature des conventions visées au III ou, à défaut, des arrêtés visés au IV, et à compter de la date de transfert des compétences, le président du conseil régional, le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil général, le président de l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales ou le maire donne ses instructions aux chefs des services de l'Etat en charge des compétences transférées. / Seront transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant l'année du transfert sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2002. / Le Gouvernement présentera à la commission consultative sur l'évaluation des charges prévues à l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales un bilan portant sur l'évolution entre 2002 et 2004 des emplois de l'Etat concernés par les transferts de compétences prévus dans la présente loi. » ; qu'aux termes du III du même article : « Dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant une convention type, une ou plusieurs conventions, conclues entre le représentant de l'Etat et, selon le cas, le président du conseil régional ou le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil général, le président de l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales ou le maire constatent la liste des services ou parties de services qui sont, pour l'exercice de leurs missions, mis à disposition de la collectivité ou du groupement de collectivités bénéficiaires du transfert de compétences en application de la présente loi. Ces services ou parties de services sont placés sous l'autorité, selon le cas, du président du conseil régional ou du président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse, du président du conseil général, du président de l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales ou du maire, sous réserve des dispositions de l'article L. 421-23 du code de l'éducation et des cas où un partage de l'autorité est organisé, par la convention type en fonction de situations particulières. / Pour les compétences de l'Etat transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements postérieurement à la publication du décret approuvant une convention type, le délai de trois mois court à compter de la date du transfert de la compétence » ;
Considérant que la REGION DES PAYS DE LA LOIRE demande l'annulation du décret du 4 janvier 2005 portant approbation de la convention-type prévue au premier alinéa du III de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 ;
Sur la légalité externe du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du premier alinéa du XIII de l'article 82 de la loi du 13 août 2004 : « Avant la publication de la convention type mentionnée à l'article 104, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport retraçant la répartition et l'évolution annuelle des effectifs sur les cinq dernières années des personnels techniciens, ouvriers et de service par académie, par département et par établissement » ; qu'il ressort des pièces du dossier que ce rapport a été remis à l'Assemblée Nationale et au Sénat le 21 décembre 2004 ; que le moyen tiré du non-respect des dispositions précitées manque donc en fait ;
Considérant, en deuxième lieu, que le décret attaqué n'a ni pour objet ni pour effet d'apporter des modifications aux règles statutaires applicables à des corps de fonctionnaires de l'Etat ; que la convention-type qu'il approuve, qui ne concerne que la situation des agents exerçant leurs fonctions dans des services ou parties de services transférés aux collectivités territoriales dans le cadre de la loi du 13 août 2004, n'est pas relative à la situation de l'ensemble des agents publics de l'Etat ; que, dès lors, ce décret n'avait pas à être soumis au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat en application de l'article 2 du décret du 30 mai 1982 ;
Considérant, en troisième lieu, que si la commission commune de suivi des transferts, prévue par l'article 113 de la loi du 13 août 2004 et créée par le décret du 9 décembre 2004, ne s'était pas encore dotée, lorsqu'elle a examiné le projet de décret attaqué le 22 décembre 2004, du règlement intérieur prévu à l'article 10 de ce décret, cette seule circonstance n'est pas de nature à entacher son avis d'irrégularité ;
Sur la légalité interne du décret attaqué :
Considérant, en premier lieu, qu'il ressort des stipulations de la convention-type annexée au décret attaqué, notamment de son article 1er, que cette convention a pour objet de préciser les modalités de la mise à disposition provisoire des « services ou parties de services » prévue au III de l'article 104 de la loi du 13 août 2004, et non pas seulement des personnels qui y sont affectés, de façon à permettre l'exercice par les collectivités territoriales des compétences qui leur sont transférées par cette loi ; que si les articles 2 à 4 de cette convention-type prévoient un recensement des personnels exerçant leurs fonctions dans ces services ou parties de services, il ne s'en déduit pas que les moyens matériels nécessaires à l'activité des agents seraient exclus de la mise à disposition précédant le transfert définitif ; qu'il ne résulte pas non plus des termes de la convention-type que seraient exclus la mise à disposition puis le transfert définitif des moyens des services de soutien nécessaires à la gestion des services ou parties de services correspondant aux compétences transférées ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la convention ne couvrirait pas ces moyens matériels et ces services de soutien ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que si la circonstance que certains bâtiments scolaires abritent à la fois des classes relevant de la compétence de la région et des classes relevant de celle d'un département peut rendre nécessaire une coordination, elle n'impose pas à l'Etat de conclure une convention unique avec ces deux collectivités ; qu'aucune des dispositions du décret attaqué ou des stipulations de la convention-type qui lui est annexée ne fait obstacle à l'application des dispositions du III de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 qui envisagent le cas d'un partage de l'autorité organisé par voie de convention à titre temporaire et qui ouvrent la possibilité d'une adaptation aux situations particulières des clauses de la convention-type ; qu'en tout état de cause, il ne peut résulter du dispositif de mise à disposition provisoire par l'Etat des moyens nécessaires à l'exercice des compétences transférées aucune tutelle d'une collectivité sur une autre ;
Considérant, en troisième lieu, qu'en prévoyant le recensement des agents « en position interruptive d'activité » et en indiquant qu'ils n'entrent pas dans le décompte des agents mis à disposition pendant la période transitoire, sauf s'ils reprennent leurs fonctions avant la fin de celle-ci, l'article 4 de la convention-type n'a créé aucune position statutaire nouvelle mais a entendu viser l'ensemble des agents affectés dans les services ou parties de services concernés qui n'y sont pas effectivement en activité à la date du transfert de compétences et ne concourent donc pas, à cette date, à l'exercice de ces compétences ; qu'il appartiendra à chaque convention de donner une portée concrète aux notions employées par les articles 2, 3 et 4 de la convention-type, en procédant aux recensements prévus par ces articles ; que si les articles L. 322-4-7 et L. 322-4-8-1 du code de travail font obstacle à ce que l'Etat conclue des contrats « emploi solidarité » et des contrats « emploi consolidé », la mention de tels contrats à l'article 2 de la convention dans l'énumération des personnels qui participent à l'exercice des compétences de l'Etat n'est pas entachée d'illégalité dès lors que de tels contrats peuvent être conclus, et l'ont d'ailleurs été, par les établissements publics locaux d'enseignement ; qu'il n'est pas démontré en quoi les modalités prévues par la convention-type en vue de la détermination des effectifs des services ou parties de services mis à disposition pendant la période transitoire méconnaîtraient la règle, fixée au quatrième alinéa du II de l'article 104 précité, du transfert définitif aux collectivités territoriales des « emplois pourvus » au 31 décembre de l'année précédant celle du transfert des compétences, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2002 ; que si cette dernière disposition apporte une garantie quant au nombre des emplois transférés, elle n'implique pas, non plus qu'aucune autre disposition de la loi du 13 août 2004, que l'effectif des agents des services ou parties de services de l'Etat mis à disposition pendant la période transitoire ne connaisse aucune variation, en plus ou en moins, au cours de cette période ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'en indiquant au début de son article 1er qu'elle se place « dans l'attente de la publication du (ou des) décrets de transfert de services (...) », la convention-type annexée au décret attaqué ne modifie en rien les conditions et délais d'exercice du droit d'option ouvert aux agents concernés par le VII de l'article 104 de la loi du 13 août 2004 ; qu'il en va de même des stipulations de l'article 4 de cette convention relative aux agents en « position interruptive d'activité », qui ne sont relatives qu'au décompte des agents mis à disposition pendant la période transitoire ;
Considérant, toutefois, que la convention-type mentionne au dernier alinéa de son article 1er la possibilité, pour l'exécutif de la collectivité territoriale, de donner délégation de signature aux chefs des services ou parties de services de l'Etat placés sous son autorité pour l'exercice des compétences transférées ; que cette faculté ne peut légalement, eu égard à sa généralité, trouver son fondement ni aux articles L. 3221-1, L. 4231-3 ou L. 4422-25 du code général des collectivités territoriales, qui n'autorisent le président du conseil général, le président du conseil régional et le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse à déléguer leur signature qu'aux responsables des services de la collectivité qu'ils président, ni aux articles L. 3141-1, L. 4151-1 et L. 4423-43 du même code qui ne les autorisent à déléguer leur signature aux chefs des services de l'Etat que pour la préparation et l'exécution des délibérations de l'assemblée de la collectivité territoriale ; qu'en outre, aucune disposition n'autorise un maire ou un président d'établissement public de coopération intercommunale à déléguer sa signature à de tels agents de l'Etat ; qu'ainsi la convention-type annexée au décret attaqué est illégale en tant qu'elle a prévu cette faculté de délégation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la REGION DES PAYS DE LA LOIRE n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 4 janvier 2005 qu'en ce qui concerne la seconde phrase du dernier alinéa de l'article 1er de la convention-type qui lui est annexée ; qu'il n'y a pas lieu de faire droit à ses conclusions tendant à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à ce titre ; qu'en outre, les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la région Poitou-Charentes et du département des Landes qui, étant intervenants, n'ont pas la qualité de partie à l'instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de la région Poitou-Charentes et du département des Landes sont admises.
Article 2 : Le décret du 4 janvier 2005 est annulé en tant qu'il approuve la seconde phrase du dernier alinéa de l'article 1er de la convention-type qui lui est annexée.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la REGION DES PAYS DE LA LOIRE et les conclusions de la région Poitou-Charentes et du département des Landes, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la REGION DES PAYS DE LA LOIRE, à la région Poitou-Charentes, au département des Landes, au Premier ministre et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.