Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 7 août 2007

Vu la requête, enregistrée le 23 février 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le DÉPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE, représenté par le président du conseil général, domicilié 1, boulevard de la Marquette à Toulouse Cedex 9 (31090) ; le DÉPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées, préfet de la Haute-Garonne, en date du 23 décembre 2005, portant constatation du transfert de routes nationales au DÉPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code de la voirie routière ;
Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, notamment ses articles 18 et 121 ;
Vu le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 ;
Vu le décret n° 2005-1500 du 5 décembre 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Béatrice Bourgeois-Machureau, Maître des Requêtes,
- les conclusions de Mme Isabelle de Silva, Commissaire du gouvernement ;
Sur la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort :
Considérant que le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE a déféré au Conseil d'Etat, sous le n° 289859, le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national ainsi que, sous le n° 289860, le décret n° 2005-1500 du 5 décembre 2005 portant application de l'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; qu'il demande l'annulation, par la présente requête, de l'arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées, préfet de la Haute-Garonne en date du 23 décembre 2005 portant constatation du transfert de routes nationales au DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE ; qu'au soutien de sa requête, le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE se prévaut notamment de l'illégalité des deux décrets susmentionnés ; qu'il existe ainsi entre les requêtes en annulation présentées par le département requérant un lien de connexité au sens des dispositions de l'article R. 341-1 du code de justice administrative ; que la requête n° 290587 relève dès lors de la compétence directe du Conseil d'Etat ;
Sur l'exception d'illégalité du décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière : « Les voies du domaine public routier national sont : 1º Les autoroutes ; 2º Les routes nationales./ Le domaine public routier national est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen. Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires, ceux qui répondent aux critères précités./ L'Etat conserve dans le domaine public routier national, jusqu'à leur déclassement, les tronçons de routes nationales n'ayant pas de vocation départementale et devant rejoindre le domaine public routier communal » ; qu'aux termes de l'article L. 123-2 du même code : « Le classement dans la voirie nationale d'une route départementale ou d'une voie communale existante ne peut être effectué qu'avec l'accord de la collectivité intéressée... » ; qu'aux termes de l'article L. 123-3 du même code : « Le reclassement dans la voirie départementale ou communale d'une route ou section de route nationale déclassée est prononcé par l'autorité administrative lorsque la collectivité intéressée dûment consultée n'a pas, dans un délai de cinq mois, donné un avis défavorable. En cas d'avis défavorable dans ce délai, le reclassement peut être prononcé par décret en Conseil d'Etat lorsque ce déclassement de la section de voie est motivé par l'ouverture d'une voie nouvelle ou le changement de tracé d'une voie existante. » ; qu'aux termes de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : « ... III. A l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental./ Ce transfert intervient après avis des départements intéressés sur le projet de décret prévu à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Cet avis est réputé donné en l'absence de délibération du conseil général dans le délai de trois mois à compter de sa saisine par le représentant de l'Etat dans le département./ Ce transfert est constaté par le représentant de l'Etat dans le département dans un délai qui ne peut excéder dix-huit mois après la publication des décrets en Conseil d'Etat mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Cette décision emporte, au 1er janvier de l'année suivante, le transfert aux départements des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale. Le statut éventuel de route express ou de route à grande circulation des routes transférées est conservé./ En l'absence de décision constatant le transfert dans le délai précité, celui-ci intervient de plein droit au 1er janvier 2008./ Les terrains acquis par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées sont cédés aux départements. La notification de la décision du représentant de l'Etat dans le département emporte de plein droit mise à jour des documents d'urbanisme affectés par le transfert. Le représentant de l'Etat dans le département communique au conseil général toutes les informations dont il dispose sur le domaine public routier transféré./ Les transferts prévus par le présent III sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire./ Il est établi, dans les douze mois de l'entrée en vigueur de la présente loi, une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure, au moment de son transfert, ainsi que sur les investissements prévisibles à court, moyen et long termes, liés à la gestion de ce domaine routier./ Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent III » ;
Sur l'exception d'illégalité du décret n° 2005-1500 du 5 décembre 2005 :
Considérant qu'en application des dispositions précitées de l'article L. 123-2 du code de la voirie routière, le pouvoir réglementaire ne pouvait décider du classement des voies départementales au sein du réseau routier national sans l'accord du département ; qu'ainsi, en subordonnant l'intégration de certains itinéraires au sein du réseau routier national à l'accord des départements concernés, le décret a fait une exacte application des dispositions de l'article L. 123-2 précité ;
Considérant qu'en l'absence, à la date du décret attaqué, d'accord donné par les départements aux projets de reclassement dans le réseau routier national de certains tronçons de routes départementales, le décret pouvait légalement prévoir que les itinéraires contestés étaient classés dans le réseau routier national sous réserve que des transferts interviennent ultérieurement afin d'en assurer la continuité ;
Considérant que, si le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE fait valoir qu'en ce qu'il exclut du réseau routier national les RN 20, 88, 113, 117 et 126, le décret attaqué est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ces routes nationales permettent de relier de grandes métropoles régionales ainsi que des infrastructures d'intérêt régional ou national, il ressort des pièces du dossier qu'un réseau autoroutier assure désormais, au sein du département, l'essentiel du transit national et européen ; que les voies contestées ont, par conséquent, une fonction principalement locale ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les tronçons de la RN 117 traversant les communes de Saint Gaudens et Montréjeau n'auraient pas de vocation départementale ;
Considérant que la circonstance que ce réseau autoroutier soit soumis à péage est sans incidence sur la légalité du classement des routes contestées au sein du réseau routier départemental, dès lors que seules la fonction des routes et la cohérence des itinéraires doivent être prises en compte en application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière ;
Considérant qu'aucune disposition législative ni aucun principe général du droit n'imposaient que les conditions de cession aux départements des terrains acquis par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées donnent lieu à consultation des départements sous une forme contradictoire ;
Considérant que, si le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE entend faire valoir qu'il incombait au décret attaqué de dresser la liste exhaustive des « dépendances et accessoires », dont le premier alinéa du III de l'article 18 de la loi du 13 août 2004 précité a prévu le transfert aux départements simultanément à celui des routes classées dans le domaine public routier national ne répondant au critère énoncé à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, il n'appartenait pas au décret en Conseil d'Etat, appelé à définir les conditions d'application du III de l'article 18 de la loi, de dresser une telle liste ;
Considérant que, contrairement à ce que soutient le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE, le décret a défini avec suffisamment de précision les conditions d'application du cinquième alinéa du III de l'article 18 imposant la cession aux départements des terrains acquis par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées en indiquant, en son article 2, qu'entraient dans ce cadre les terrains acquis en vue d'aménagements déjà réalisés ainsi que les terrains acquis, en application d'une déclaration d'utilité publique ou d'une décision de l'autorité administrative ayant la capacité d'exproprier, en vue de la réalisation d'aménagements projetés et non abandonnés ou en cours de travaux ;
Considérant que, si le département requérant entend soutenir que le transfert aux départements d'une partie du réseau routier national méconnaît le principe de libre administration des collectivités territoriales, il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, de se prononcer sur la conformité de ce transfert, décidé par l'article 18 de la loi de 2004, à la Constitution ;
Considérant qu'en application de l'article L. 121-1 précité du code de la voirie routière, le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 portant consistance du réseau routier national a défini l'ensemble des voies ayant vocation à demeurer au sein de ce réseau ; qu'en vertu du dernier alinéa de ce même article, les tronçons appelés à rejoindre le domaine public routier communal doivent être conservés au sein du domaine public routier national jusqu'à leur déclassement ; que, toutefois, aucune disposition législative n'a habilité un décret en Conseil d'Etat à mettre en place, en application de cette disposition, une procédure spécifique permettant de ne pas subordonner ce transfert à l'accord des communes ; que, dès lors, en application de l'article L. 123-3 du code de la voirie routière précité, tout reclassement dans la voirie communale d'une route ou section de route nationale déclassée est soumis, sauf circonstances particulières, à l'absence d'avis défavorable émis par la commune ; que, par suite, les moyens tirés de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe du transfert aux communes de certains tronçons de routes nationales, posé par le dernier alinéa de l'article L. 121-1 du code, et permettrait le maintien dans le réseau routier national de tronçons de routes n'ayant pas de vocation départementale, doit être écarté ;
Considérant qu'il n'appartenait pas au décret, en l'absence de toute habilitation législative, de définir l'étendue du domaine public routier communal ;
Sur la légalité de l'arrêté du 23 décembre 2005 :
Considérant que l'arrêté attaqué indique, avec une précision suffisante, les sections de routes nationales qui sont transférées au département ; qu'il ne résulte d'aucune disposition législative ni d'aucun principe général du droit que cette délimitation aurait dû être établie sur un mode contradictoire ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la région Midi-Pyrénées, préfet de la Haute-Garonne, en date du 23 décembre 2005 portant constatation du transfert de routes nationales au DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du DÉPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au DÉPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE, au Premier ministre et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.