Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 13 juillet 2007

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 janvier et 4 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION DE PROTECTION DE LA RENTABILITE DE L'AGRICULTURE ET DE SON ENVIRONNEMENT PAR RAPPORT AUX PROJETS ROUTIERS DE LA ZONE DE DIEPPE SUD, dont le siège est Rue de Milan à Saint-Nicolas d'Aliermont (76510) ; elle demande au Conseil d'Etat : 
              
              1°) d'annuler le décret du 3 novembre 2005 déclarant d'utilité publique les travaux d'aménagement à 2x2 voies de la RN 27 entre Manehouville et Dieppe, conférant le caractère de route express à la RN 27 entre la fin de l'autoroute A 151 à Varneville-Bretteville et le giratoire Normandie-Sussex à Dieppe et portant mise en compatibilité du plan d'occupation des sols de la commune d'Arques-la-Bataille dans le département de la Seine-Maritime ; 
              
              2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 15 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
              
     
              
              Vu les autres pièces du dossier ;
              
              Vu le code de l'environnement ;
              
              Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
              
              Vu le code du patrimoine ;
              
              Vu le code rural ;
              
              Vu le code de l'urbanisme ; 
              
              Vu le  décret n° 84-617 du 17 juillet 1984 relatif à l'application de l'article 14 de la loi 82-1153 du 30 décembre 1982 relative aux grands projets d'infrastructures, aux grands choix technologiques et aux schémas directeurs d'infrastructures en matière de transports intérieurs ;
              
              Vu le code de justice administrative ;
	
     
              
              Après avoir entendu en séance publique :
              
              - le rapport de M. Patrick Gérard, Conseiller d'Etat,  
              
              - les observations de la SCP Peignot, Garreau, avocat de l'ASSOCIATION DE PROTECTION DE LA RENTABILITE DE L'AGRICULTURE ET DE SON ENVIRONNEMENT PAR RAPPORT AUX PROJETS ROUTIERS DE LA ZONE DE DIEPPE SUD ;
              
              - les conclusions de M. Yann Aguila, Commissaire du gouvernement ;
Sur la légalité externe du decret attaqué :
              
              En ce qui concerne la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels… » ; que le projet de réalisation de travaux sur la section de la route nationale 27 comprise entre Manehouville  et Dieppe ne constitue ni une action ni une opération d'aménagement au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; que dès lors, il n'avait pas à être soumis à la procédure de concertation prévue à l'article L. 300-2 de ce code ;
              
              En ce qui concerne l'application de dispositions législatives et réglementaires intéressant les monuments historiques et les sites :
              
              Considérant, d'une part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 621-31 du code du patrimoine : « Lorsqu'un immeuble est situé dans le champ de visibilité d'un édifice classé au titre des monuments historiques ou inscrit, il ne peut faire l'objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d'aucune construction nouvelle, d'aucune démolition, d'aucun déboisement, d'aucune transformation ou modification de nature à en affecter l'aspect, sans une autorisation préalable » ; que ces dispositions n'imposent pas en tout état de cause que de telles autorisations soient obtenues avant la déclaration d'utilité publique ; 
              
               Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 11-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : « L'avis du ministre chargé de la culture est demandé pour toutes les opérations nécessitant l'expropriation de monuments historiques classés ou proposés pour le classement au titre des monuments historiques. / L'avis du ministre chargé des sites est demandé pour toutes les opérations nécessitant l'expropriation de monuments naturels ou sites classés ou proposés pour le classement au titre des monuments et sites naturels. / Ces avis sont réputés favorables à défaut de réponse dans le délai de deux mois » ; qu'aux termes  du premier alinéa de l'article L. 341-14 du code de l'environnement : « Aucun monument naturel ou site classé ou proposé pour le classement ne peut être compris dans une enquête aux fins d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'après que le ministre chargé des sites a été appelé à présenter ses observations » ; que les travaux envisagés ne portant sur aucun monument historique, monument naturel ou site classé, le moyen tiré de la méconnaissance des consultations prescrites par ces dispositions ne peut qu'être écarté ;
              
              
              En ce qui concerne la publicité de l'avis d'enquête publique :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-14-7 du code de l'expropriation : « Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 11-14-5 à la connaissance du public est, par les soins du préfet, publié, en caractères apparents, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés, au moins quinze jours avant le début de l'enquête et rappelé de même dans les huit premiers jours de celle-ci. /  Pour les opérations d'importance nationale, ledit avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu. L'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire ; il est certifié par lui. (…) /   En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité, il est procédé, par les soins de l'expropriant, à l'affichage du même avis sur les lieux ou en un lieu situé au voisinage des aménagements, ouvrages ou travaux projetés et visible de la voie publique » ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête a été publié et rappelé, dans les délais prescrits, dans deux journaux régionaux ; qu'il a été également, dans les délais prescrits, publié dans deux journaux à diffusion nationale ; qu'il a été publié par voie d'affiches dans chacune des communes concernées par le projet et en dix-huit lieux situés au voisinage des travaux projetés ; qu'en conséquence, le moyen tiré de la méconnaissance des prescriptions de l'article R.11-14-7 manque en fait ; que la circonstance qu'un faible nombre de personnes ait exprimé un avis sur les registres d'enquête est sans influence sur la régularité de la procédure qui a été conduite ;
              
              En ce qui concerne le dossier soumis à enquête publique :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article R.11-3 du code de l'expropriation : « L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement :  / I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : /1º Une notice explicative ; / 2º Le plan de situation ; / 3º Le plan général des travaux ; / 4º Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5º L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6º L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n'en sont pas dispensés ou, s'il y a lieu, la notice exigée en vertu de l'article R. 122-9 du même code ; / 7º L'évaluation mentionnée à l'article 5 du décret nº 84-617 du 17 juillet 1984 pris pour l'application de l'article 14 de la loi nº 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, lorsque les travaux constituent un grand projet d'infrastructures tels que défini à l'article 3 du même décret (…) » ; qu'aux termes du II de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : «  L'étude d'impact présente successivement : (…) / 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes (…) » ;
              
              Considérant que l'appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique ; que si certaines dépenses relatives aux mesures compensatoires ne figurent pas dans cette appréciation sommaire, le dossier soumis à enquête les fait apparaître par ailleurs de manière précise et détaillée, comme l'exige l'article R. 122-3 du code de l'environnement,   au sein de l'étude d'impact dans des conditions, qui, dans les circonstances de l'espèce, ne sont pas de nature à vicier la procédure suivie dès lors que le dossier soumis à enquête permet de connaître le coût total du projet ; 
              
              Considérant qu'aux termes du II de l'article R. 122-3 du code de l'environnement : « L'étude d'impact présente successivement :  / 1º Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2º Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; (…) ; / 4º Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et la santé, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes ; (…)» ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact précise que le service régional de l'archéologie sera consulté pour tous les vestiges archéologiques susceptibles d'être découverts ; que  si l'usine d'incinération située à l'entrée de Dieppe n'est pas spécifiquement mentionnée, la mesure de la qualité de l'air a été effectuée à Dieppe à proximité des installations industrielles ; que des mesures de précaution sont prises à proximité de l'usine de Rouxménil Bouteilles classée « Seveso 2 » ; qu'alors que l'étude  d'impact prévoit qu'avant le démarrage des travaux , les zones susceptibles de renfermer des marnières de type « carrières souterraines » feront l'objet d'une reconnaissance spécifique, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait que cette étude précisât les procédés adoptés pour les combler ; que des mesures seront prises pour atténuer le bruit à proximité d'un établissement accueillant vingt-deux adultes handicapés ; que, contrairement aux allégations de l'association requérante, la future zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager d'Arques-la-Bataille est identifiée et des mesures d'insertion de l'infrastructure routière dans le paysage sont prévues ; qu'ainsi le moyen tiré d'insuffisances de l'étude d'impact n'est pas fondé ;
              
              Considérant que l'évaluation socio-économique, si elle est effectivement centrée sur le tronçon de Manehouville- Dieppe, qui constitue le dernier tronçon de l'aménagement de la route nationale 27 et fait l'objet de la déclaration d'utilité publique, comprend une présentation complète de la route nationale depuis Rouen jusqu'à Dieppe ; qu'elle contient les éléments essentiels prévus par les  dispositions du décret du 17 juillet 1984 ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'évaluation figurant dans le dossier d'enquête  méconnaîtrait les dispositions de l'article 3 du décret du 17 juillet 1984 imposant, pour les projets réalisés par tranches successives, une évaluation de la totalité du projet n'est pas fondé ; que si, selon le dernier alinéa de l'article 4 du même décret, « Les diverses variantes envisagées par le maître d'ouvrage d'un projet font l'objet d'évaluations particulières selon les mêmes critères. L'évaluation indique les motifs pour lesquels le projet présenté a été retenu », ces dispositions n'imposent pas d'évaluations particulières lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, une variante envisagée ne se distingue pas de manière significative du parti retenu ;
              
              Considérant qu'ainsi les moyen tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-3-1 du code de l'expropriation doivent être rejetés ;
              
              En ce qui concerne les conclusions de la commission d'enquête :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation : « Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (…) » ; que cette règle de motivation n'impose pas à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées ; qu'il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commission d'enquête fait apparaître le sens des observations du public, traite des questions relevant de sa compétence et exprime l'avis de cette commission sur le projet ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R.11-10 doit être écarté ;
              
              Sur la légalité interne du decret attaqué :
              
              En ce qui concerne l'application de l'article 18 du décret du 17 juillet 1984 relatif à l'application de l'article 14 de la loi  du 30 décembre 1982 relative aux grands projets d'infrastructures, aux grands choix technologiques et aux schémas directeurs d'infrastructures en matière de transports intérieurs :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article 18 de ce décret : « Tout grand projet d'infrastructures doit être compatible avec les schémas directeurs d'infrastructures correspondants lorsqu'ils existent. / Lorsqu'un grand projet d'infrastructures affecte l'économie générale d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'infrastructures, il est soumis aux autorités ayant adopté ce ou ces schémas. Celles-ci disposent d'un délai de trois mois pour donner leur avis (…) » ; qu'aucun schéma directeur d'infrastructures n'existant à la date du décret attaqué, le moyen tiré de l'absence de consultation de l'autorité ayant adopté ce schéma doit être écarté ;
              
              En ce qui concerne l'application de l'article L. 123-14 du code rural :
              
              Considérant que l'article 3 du décret attaqué prescrit au maître de l'ouvrage de remédier aux dommages causés aux exploitations agricoles par l'exécution de ces travaux ; qu'ainsi il ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 123-14 du code rural ;
              
              En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale :
              
              Considérant qu'aux termes de l'article L. 122-15 du code de l'urbanisme : « La déclaration d'utilité publique (…) qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ne peut intervenir que si : / 1º L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence (…) » ;  qu'il  ressort des pièces du dossier que le secteur concerné par le projet n'était couvert ni par un schéma directeur ni par un schéma de cohérence territoriale ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-15 ne peut qu'être écarté ;
              
              En ce qui concerne l'utilité publique du projet :
              
              Considérant qu'une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement, les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;
              
              Considérant que le projet déclaré d'utilité publique par le décret attaqué permet d'achever un itinéraire complet d'une voie classée dans le réseau routier national, qu'il relie les deux sites portuaires d'importance nationale de Rouen et Dieppe, qu'il assure une meilleure desserte des activités industrielles et touristiques, qu'il permet d'améliorer la sécurité et la fluidité du trafic et  d'accroître  ainsi les échanges entre la France et le Royaume-Uni ; que son coût, estimé au total, compte tenu de l'estimation des dépenses générées par les mesures compensatoires, à 95 millions d'euros pour 13 kilomètres et incluant un ouvrage d'art, le viaduc de la Scie, n'est pas excessif pour un trafic attendu de 25 000 véhicules par jour ; que le tracé de la route express ne passe par aucune zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique ; que, s'il n'est pas contesté que ce projet aura des incidences notamment sur les activités agricoles et le périmètre de protection du château d'Arques la Bataille, monument historique classé, les inconvénients de l'opération ne peuvent être regardés, compte tenu des mesures qui sont prévues pour les atténuer, comme excessifs par rapport à l'intérêt que présente l'opération ; qu'ainsi le moyen tiré du défaut d'utilité publique du projet d'aménagement à 2x2voies de la RN 27 entre Manehouville et Dieppe doit être écarté ;
              
              Considérant que la circonstance qu'un autre tracé aurait présenté moins d'inconvénients n'est pas de nature à mettre en cause la légalité du décret attaqué ;
              
              Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué ;
              
              Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
              
              Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande l'association requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION DE PROTECTION DE LA RENTABILITE DE L'AGRICULTURE ET DE SON ENVIRONNEMENT PAR RAPPORT AUX PROJETS ROUTIERS DE LA ZONE DE DIEPPE SUD est rejetée.
              
Article 2 :  La présente décision sera notifiée à l'ASSOCIATION DE PROTECTION DE LA RENTABILITE DE L'AGRICULTURE ET DE SON ENVIRONNEMENT PAR RAPPORT AUX PROJETS ROUTIERS DE LA ZONE DE DIEPPE SUD, au Premier ministre et au ministre  d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.