Conseil d'État · Juge des référés — 20 juin 2008

Vu la requête, enregistrée le 28 mars 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS (UNAPEI) dont le siège est 15, rue Coysevox à Paris, 75876 Paris Cedex 18, représentée par ses représentants légaux en exercice : l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS (UNAPEI) demande au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à l'adoption du décret prévu au V de l'article 18 de la loi  n° 2005-102 du 11 février 2005 ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de prendre ce décret sous astreinte ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que le V de l'article 18 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées crée dans le code de l'action sociale et des familles un article L. 344-5-1 dont l'objet est de permettre, sous certaines conditions, aux personnes handicapées hébergées dans un établissement pour personnes âgées, de conserver le bénéfice du régime d'aide sociale qui leur est propre, plus favorable que celui réservé aux personnes âgées ; que l'une des conditions de l'entrée en vigueur de ce dispositif est la fixation du taux d'incapacité dont doivent justifier ces personnes lorsqu'elles n'ont pas été accueillies ou suivies par un service pour personnes handicapées avant leur entrée en maison de retraite ; que, faute d'intervention du décret qui doit fixer ce taux, les personnes intéressées ne peuvent bénéficier des dispositions nouvelles ; que l'UNAPEI a appelé à plusieurs reprises l'attention des autorités de l'Etat sur les conséquences du défaut d'intervention de ce décret et, en dernier lieu, a saisi le Premier ministre le 10 mars 2008 par un courrier demeuré sans réponse ; que l'urgence à suspendre cette décision implicite résulte de ce que le délai raisonnable dans lequel devait intervenir le décret est largement dépassé ; que l'article 101 de la loi fixant lui-même un délai de six mois pour l'intervention des mesures réglementaires d'application de la loi, le souci du législateur de voir ces mesures intervenir rapidement est démontré ; qu'aucune difficulté particulière n'existe ainsi qu'il résulte du rapport de M. Patrick Gohet ; que le Gouvernement a simplement décidé, pour des raisons budgétaires, de faire obstacle à la volonté du législateur ; que l'illégalité du refus est manifeste ;
Vu la demande adressée par l'UNAPEI au Premier ministre le 10 mars 2008 ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2008, présenté par le ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité qui conclut au rejet de la requête ; le ministre soutient que l'association requérante, qui a attendu trois ans pour introduire sa demande, ne peut soutenir que la condition d'urgence est satisfaite ; que l'application de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles, dont une interprétation extensive est possible, entraînerait des coûts très élevés pour les départements ; que l'abrogation de ces dispositions est envisagé ; qu'une étude d'impact complémentaire est en cours ; qu'enfin, le juge des référés n'a pas les mêmes pouvoirs que le juge du fond ; qu'une injonction de prendre le décret par voie de référé aurait le même effet qu'une injonction prononcée par le juge du fond ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 16 juin 2008, présenté pour l'UNAPEI qui reprend les conclusions de sa requête et les mêmes moyens ; elle soutient en outre que la patience dont a fait preuve l'UNAPEI à l'égard du Gouvernement ne saurait être regardée comme révélant de sa part une inertie faisant obstacle à la constatation d'une situation d'urgence ; que la disposition législative qu'il s'agit d'appliquer est parfaitement claire, même si les amendements dont elle est issue ont été adoptés contre l'avis du Gouvernement ; que ses incidences budgétaires n'ont pas échappé au législateur ; que le pouvoir donné au juge des référés de suspendre des décisions négatives implique celui d'adresser des injonctions à l'administration ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu la loi n°2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, les représentants de l'UNAPEI et, d'autre part, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 19 juin 2008 à 11 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Lyon-Caen, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'UNAPEI ;
- les représentants du ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 344-5-1 inséré dans le code de l'action sociale et des familles par le V de l'article 18 de la loi susvisée du 11 février 2005 : « Toute personne handicapée qui a été accueillie dans un des établissements ou services mentionnés au 7° du I de l'article L. 312-1 bénéficie des dispositions de l'article L. 344-5 lorsqu'elle est hébergée dans un des établissements et services mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 du présent code et au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique./ Les dispositions de l'article L. 344-5 du présent code s'appliquent également à toute personne handicapée accueillie dans l'un des établissements et services mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-l du présent code et au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique, et dont l'incapacité est au moins égale à un pourcentage fixé par décret » ; que le VI du même article  18 dispose que : « Les dispositions de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles s'appliquent aux personnes handicapées accueillies, à la date de publication de la présente loi, dans l'un des établissements ou services mentionnés au 6° du I de l'article L. 312-1 du même code ou au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique, dès lors qu'elles satisfont aux conditions posées par ledit article » ;
Considérant que l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS (UNAPEI) dont la demande au Premier ministre en date du 10 mars 2008 tendant à ce que soit pris le décret prévu au second alinéa de l'article L. 344-5-1 du code l'action sociale et des familles a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, demande au juge des référés de suspendre l'exécution  de cette décision et d'enjoindre au Premier ministre de prendre ce décret ;
Sur les conclusions à fin de suspension :
Considérant que les dispositions précitées de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles ont pour objet principal de permettre, dans certaines conditions, aux personnes handicapées hébergées dans des établissements pour personnes âgées, de conserver le bénéfice du régime d'aide sociale plus favorable qui leur est applicable ; que l'absence d'intervention du décret prévu au second alinéa de cet article empêche l'entrée en vigueur de ces dispositions et porte aux intérêts matériels des personnes handicapées et de leurs familles une atteinte qui, eu égard au nombre des personnes concernées, au montant des sommes en cause pour chacune d'elles et au délai de plus de trois ans écoulé depuis la publication de la loi, caractérise une situation d'urgence au sens de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; que ni le fait que l'application du VI de l'article 18 de la loi permettra, une fois l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles entré en vigueur, une régularisation rétroactive de la situation des intéressés, ni la circonstance que l'Union requérante a, après plusieurs démarches amiables, attendu le mois de mars 2008 avant de saisir le Premier ministre ne sont propres à faire disparaître la situation d'urgence ainsi créée ;
Considérant que, si le délai de six mois suivant la publication de la loi du 11 février 2005 dans lequel, en vertu de son article 101, devaient être publiés ses textes d'application, n'a pas un caractère impératif, plus de trois ans se sont écoulés depuis la publication de la loi sans qu'intervienne le décret prévu à l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et de la famille ; que quelles que soient les conséquences financières que serait susceptibles d'entraîner l'entrée en vigueur de ces dispositions législatives, le moyen tiré de la méconnaissance par le Premier ministre de l'obligation qui lui incombe de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'impliquent l'application de la loi sont propres à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision implicite de rejet contestée ; qu'il y a lieu, par suite, d'en prononcer la suspension ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
Considérant que le pouvoir donné au juge des référés par l'article L. 521-1 du code de justice administrative  de suspendre l'exécution des décisions administratives « même de rejet », implique nécessairement celui d'assortir le prononcé d'une mesure de suspension de l'indication des obligations qui en résultent pour l'administration ; que la fin de non recevoir tirée de ce que le juge des référés n'aurait pas le pouvoir de prononcer des injonctions à l'égard de l'administration ne peut, dès lors, être accueillie ;
Considérant qu'il y a lieu d'enjoindre au Premier ministre de prendre, dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente ordonnance, le décret prévu au second alinéa de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles, issu du V de l'article 18 de la loi du 11 février 2005 ;
Sur les conclusions relatives aux frais exposés et non compris dans les dépens :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser à l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS la somme de 5 000  euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
O R D O N N E :
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Article 1er : Jusqu'à ce qu'il ait été statué au fond sur la requête de l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS, l'exécution de la décision implicite de rejet par le Premier ministre de sa demande tendant à ce que soit pris le décret prévu au second alinéa de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles est suspendue.
Article 2 : Il est enjoint au Premier ministre de prendre le décret prévu au second alinéa de l'article L. 344-5-1 du code de l'action sociale et des familles dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente ordonnance.
Article 3 : L'Etat versera à l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES ASSOCIATIONS DE PARENTS, DE PERSONNES HANDICAPEES MENTALES ET DE LEURS AMIS, au Premier ministre et au ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité.