Conseil d'État · Section du Contentieux — 3 décembre 2003

Vu 1°), sous le n° 242727, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 6 février et 10 septembre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Abdelkader X, demeurant ... ; M. X demande au Conseil d'Etat :
- d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ;
- de condamner l'Etat à payer à son avocat, la SCP Monod, Colin, la somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu 2°), sous le n° 243359, la requête, enregistrée le 20 février 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL, dont le siège est 263, rue de Paris à Montreuil (93516), représentée par ses représentants légaux en exercice ; la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ;
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Vu 3°), sous le n° 243385, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 21 février et 18 juin 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT, dont le siège est 47/49, avenue Simon Bolivar à Paris (75 019), représentée par ses représentants statutaires ; la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT demande au Conseil d'Etat :
- d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ;
- de lui allouer une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu 4°), sous le n° 243703, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 4 mars et 31 mai 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE, dont le siège est 7, passage Tenaille à Paris (75 014), représentée par son secrétaire général en exercice ; la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE demande au Conseil d'Etat :
- d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L.212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ;
- de condamner l'Etat à lui verser une somme de 2 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le traité instituant la communauté européenne ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 modifiée ;
Vu le code du travail ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Courrèges, Auditeur,
- les observations de la SCP Monod, Colin, avocat de M. X, de la SCP Masse-Dessen, Thouvenin, avocat de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET SERVICES SOCIAUX CFDT et de Me Brouchot, avocat de la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE,
- les conclusions de M. Devys, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de M. X, de la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL, de la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT et de la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE sont dirigées contre le décret n° 2001-1384 du 31 décembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 212-4 du code du travail et instituant une durée d'équivalence de la durée légale du travail dans les établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Sur l'intervention de l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social :
Considérant que l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social a intérêt au maintien du décret attaqué ; qu'ainsi, son intervention en défense est recevable ;
Sur la légalité du décret attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe :
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail : « Dans les établissements ou professions mentionnées à l'article L. 200-1 (...), la durée légale du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine » ; qu'aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 212-2 du même code : « Des décrets en conseil des ministres déterminent les modalités d'application de l'article L. 212-1 pour l'ensemble des branches d'activité ou des professions ou pour une branche ou une profession particulière. Les décrets fixent notamment l'aménagement et la répartition des horaires de travail, les périodes de repos, les conditions de recours aux astreintes, les dérogations permanentes ou temporaires applicables dans certains cas et pour certains emplois, (...)/ Ces décrets sont pris et révisés après consultation des organisations d'employeurs et de salariés intéressées et au vu, le cas échéant, des résultats des négociations intervenues entre ces dernières » ; que, selon le dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail, dans sa rédaction issue de la même loi : « Une durée équivalente à la durée légale peut être instituée dans les professions et pour des emplois déterminés comportant des périodes d'inaction soit par décret pris après conclusion d'une convention ou d'un accord de branche, soit par décret en Conseil d'Etat. Ces périodes sont rémunérées conformément aux usages ou aux conventions ou accords collectifs » ;
Considérant que si les modalités d'application de l'article L. 212-1 du code du travail doivent faire l'objet de décrets en conseil des ministres pris après consultation des organisations syndicales intéressées, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 212-4 du même code que le législateur a entendu fixer des règles de compétence et de procédure particulières pour la création des régimes d'équivalence et écarter ainsi les règles générales prévues par l'article L. 212-2 ; que le décret attaqué a pour fondement légal les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 212-4, lesquelles n'imposent pas la consultation préalable des organisations syndicales intéressées ; que, par suite, le moyen tiré de ce défaut de consultation doit être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'inexacte application du dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail :
Considérant, en premier lieu, que le décret attaqué s'applique, selon le b) de son article 1er, aux « emplois à temps plein de personnels éducatifs, d'infirmiers ou d'aides-soignants ou de personnels de même niveau de qualification appelés à les remplacer » ; qu'il définit ainsi avec suffisamment de précision les emplois auxquels s'applique le régime d'équivalence, sans que les requérants puissent invoquer la circonstance, extérieure au présent litige, que certains employeurs du secteur confieraient la responsabilité des surveillances nocturnes à des personnels non qualifiés ;
Considérant, en deuxième lieu, que si les heures de surveillance de nuit au cours desquelles les personnels ainsi définis par l'article 1er du décret attaqué doivent être en mesure de répondre à toute sollicitation des pensionnaires de l'établissement constituent un temps de travail effectif, il ressort des pièces du dossier que, dans la mesure où ces personnels ne sont pas constamment sollicités, les heures en cause doivent être regardées comme comportant des périodes d'inaction, au sens des dispositions précitées du dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail, justifiant par suite l'instauration d'un horaire d'équivalence ;
Considérant, enfin, que seuls les services de surveillance nocturne, à l'exclusion des services de jour, comportent des périodes d'inaction ; que, dès lors, en autorisant une application différenciée du régime d'équivalence selon le nombre de services de surveillance nocturne accomplis par les intéressés, le décret fait une exacte application des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail qui, précisément, lient l'application du régime d'équivalence à l'ampleur des périodes d'inaction ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation :
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en établissant à l'article 2, entre les heures de présence et les heures décomptées dans le cadre de l'horaire d'équivalence, un rapport de 3 à 1 pour les neuf premières heures, puis de 2 à 1 et en reprenant ainsi les coefficients d'équivalence que les partenaires conventionnels s'étaient entendus pour appliquer avant l'adoption du décret attaqué, l'auteur de celui-ci aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le décret attaqué serait « contraire à l'objectif légal de réduction du temps de travail » ou « de nature à remettre en cause le principe de parité avec les établissements publics » :
Considérant que ces moyens ne sont pas assortis des précisions suffisantes pour permettre d'en apprécier le bien-fondé ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :
Considérant que le décret attaqué ne dispose que pour l'avenir ; que, dès lors, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il aurait une incidence sur l'issue de procédures juridictionnelles en cours ne peut qu'être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l'institution d'un régime d'équivalence conduirait à méconnaître les objectifs de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 modifiée :
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, le dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail précité permet l'institution de durées équivalentes à la durée légale pour certaines catégories de salariés dont l'emploi comporte des périodes d'inaction ; que le régime d'équivalence ainsi prévu, qui tient compte du caractère intermittent de l'activité concernée, constitue, en vue notamment de l'appréciation des règles relatives aux rémunérations et aux heures supplémentaires, un mode particulier de comptabilisation du travail effectif, défini au premier alinéa du même article L. 212-4 comme «le temps pendant lequel le salarié est à la disposition de l'employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles » ; qu'ainsi, l'instauration d'un tel régime n'a pas pour effet d'assimiler à des périodes de repos ou d'astreinte celles des heures de présence de ces salariés sur leur lieu de travail qui font l'objet de ce décompte particulier, ni de faire obstacle à ce que ces dernières soient regardées dans leur totalité comme du temps de travail effectif ;
Considérant toutefois que les requérants soutiennent que l'institution par le décret attaqué d'un tel régime d'équivalence serait incompatible avec les objectifs de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993, qui définit, au 1 de son article 2, le temps de travail comme « Toute période durant laquelle le travailleur est au travail, à la disposition de l'employeur et dans l'exercice de son activité ou de ses fonctions, conformément aux législations et/ou pratiques nationales » et qui prescrit aux Etats membres de fixer des règles minimales en matière de protection des travailleurs, notamment un temps de pause après six heures de travail effectif, une durée maximale hebdomadaire de quarante-huit heures en moyenne sur toute période de quatre mois consécutifs et, pour les travailleurs de nuit, une durée maximale de travail quotidien de huit heures en moyenne sur une période déterminée ;
Considérant qu'il ressort de l'interprétation précédemment donnée par la Cour de justice des Communautés européennes de la notion de temps de travail au sens de la directive du 23 novembre 1993 que celle-ci fait obstacle à ce que soient regardées comme du temps de repos les périodes durant lesquelles un salarié présent sur son lieu de travail en vue d'y accomplir un service de garde n'est pas effectivement sollicité, dès lors qu'il demeure, pendant ce temps d'inaction, à la disposition de son employeur ; qu'à cet égard, le régime d'équivalence prévu au dernier alinéa de l'article L. 212-4 du code du travail n'est pas, dans son principe, incompatible avec la directive dans la mesure où, ainsi qu'il a été dit plus haut, un tel régime ne conduit pas à assimiler à du temps de repos les périodes d'inaction comprises dans un service de veille et ne fait pas obstacle à ce que lesdites périodes soient regardées dans leur totalité comme du travail effectif en vue d'apprécier le respect, par les employeurs, de leurs obligations en matière de durées maximales de travail et de temps de pause ;
Considérant que le régime d'équivalence prévu par la législation française prévoit néanmoins que les périodes en cause font l'objet d'un décompte spécifique en vue de tenir compte de la moindre intensité du travail fourni, tout en s'inscrivant dans un cadre juridique plus contraignant que le droit communautaire, s'agissant notamment de la durée maximale hebdomadaire ; que, dans ces conditions, la réponse au moyen dont le Conseil d'Etat est saisi à l'encontre du décret attaqué dépend de la question de savoir : 1° si, compte tenu de l'objet de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993, qui est, aux termes du 1 de son article 1er, de fixer des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail, la définition du temps de travail que cette directive énonce doit être regardée comme s'appliquant aux seuls seuils communautaires qu'elle fixe ou comme étant d'application générale et visant aussi les seuils retenus par les droits nationaux, notamment en vue d'assurer la transposition de cette directive, alors que ces derniers seuils peuvent, comme dans le cas de la France et dans un souci de protection des salariés, avoir été fixés à un niveau plus protecteur que ceux de la directive (par exemple, une durée maximale hebdomadaire de quarante-quatre heures sur douze semaines consécutives selon le code du travail contre quarante-huit heures sur quatre mois consécutifs en vertu de la directive) ; 2° dans quelle mesure un régime d'équivalence strictement proportionnel, qui diffère des cas précédemment soumis à la Cour de justice des Communautés européennes en ce qu'il consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni durant les périodes d'inaction, pourrait être regardé comme compatible avec les objectifs de la directive invoquée ;
Considérant que ces questions sont déterminantes pour la solution du litige que doit trancher le Conseil d'Etat ; qu'elles posent une difficulté sérieuse ; qu'il y a lieu, par suite, d'en saisir la Cour de justice des Communautés européennes en application de l'article 234 du traité et, jusqu'à ce que celle-ci se soit prononcée, de surseoir à statuer sur les requêtes de M. X, de la FEDERATION DE LA SANTE ET DE l'ACTION SOCIALE CGT, de la FEDERATION NATIONALE DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT et de la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention de l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social est admise.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les requêtes susvisées jusqu'à ce que la Cour de justice des Communautés européennes se soit prononcée sur les questions suivantes :
1° compte tenu de l'objet de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993, qui est, aux termes du 1 de son article 1er, de fixer des prescriptions minimales de sécurité et de santé en matière d'aménagement du temps de travail, la définition du temps de travail qu'elle énonce doit elle être regardée comme s'appliquant aux seuls seuils communautaires qu'elle fixe ou comme étant d'application générale et visant aussi les seuils retenus par les droits nationaux, notamment en vue d'assurer la transposition de ladite directive, alors même que ces derniers peuvent, comme dans le cas de la France et dans un souci de protection des salariés, avoir été fixés à un niveau plus protecteur que ceux de la directive '
2° dans quelle mesure un régime d'équivalence strictement proportionnel, consistant à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni durant les périodes d'inaction, pourrait-il être regardé comme compatible avec les objectifs de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 '
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Abdelkader X, à la CONFEDERATION GENERALE DU TRAVAIL, à la FEDERATION NATIONALE DES SYNDICATS DES SERVICES DE SANTE ET DES SERVICES SOCIAUX CFDT, à la FEDERATION NATIONALE DE L'ACTION SOCIALE FORCE OUVRIERE, à l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, social et médico-social, au Premier ministre, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et au ministre des affaires étrangères, ainsi qu'au président de la Cour de justice des Communautés européennes.