Conseil d'État · 2ème et 7ème sous-sections réunies — 25 juillet 2008

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 27 février et 23 mai 2006 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE (FNAM) dont le siège est 28 rue de Châteaudun à Paris (75008) et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES (SCARA), dont le siège est 22 rue Bénard à Paris (75014), représentés par leurs présidents en exercice ; la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2005-1680 du 28 décembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus par l'Etat pour la sécurité et la sûreté de l'aviation civile et  modifiant le code de l'aviation civile ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 décembre 2005 du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, relatif aux redevances pour services rendus par l'Etat pour la sécurité et la sûreté de l'aviation civile et pris pour l'application des articles R. 611-3, R. 611-4 et R. 611-5 du code de l'aviation civile ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 20 décembre 2005 du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer relatif à l'habilitation du Groupement pour la sécurité de l'aviation civile (GSAC) pour l'exercice de contrôles et de vérifications dans le domaine de la sécurité de l'aviation civile ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 34 ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
Vu le règlement (CE) n° 550/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2004 relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen ( règlement sur la fourniture de services ) ;
Vu le code de l'aviation civile ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 ;
Vu la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ;
Vu le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Yves Doutriaux, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE et du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES et de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire,
- les conclusions de M. Frédéric Lenica, Commissaire du gouvernement ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables ;
Sur les conclusions dirigées contre le décret du 28 décembre 2005 :
Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances :  La rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé...  ; qu'aux termes du I de l'article 18 de la même loi :  Des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services...  ; qu'aux termes de l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile, introduit par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004 :  I. Font l'objet de redevances les services rendus, sous réserve des compétences des institutions de l'Union européenne, aux organismes de conception et de production d'aéronefs ou d'éléments d'aéronefs pour l'instruction, la délivrance et le suivi de l'application des décisions individuelles prévues par le présent code et les règlements communautaires en vue d'attester la navigabilité. / II. Font l'objet de redevances les services rendus aux propriétaires d'aéronefs pour l'instruction, la délivrance et le suivi de l'application des autorisations, certificats et décisions individuelles prévus par le présent code et les règlements communautaires en vue d'attester la navigabilité des aéronefs ou d'autoriser leur circulation. / III. Font l'objet de redevances les services rendus aux propriétaires ou exploitants d'aéronefs, aux organismes chargés de la gestion et du suivi du maintien de leur navigabilité et aux organismes de maintenance, pour l'instruction, la délivrance et le suivi de l'application des autorisations, certificats et agréments prévus par le présent code et les règlements communautaires en vue d'assurer la conformité de l'entretien des aéronefs. / IV. Font l'objet de redevances les services rendus aux entreprises de transport aérien public, aux entreprises de travail aérien, aux exploitants d'aérodromes, aux prestataires de services d'information de vol pour les aérodromes non contrôlés, aux fournisseurs de matériels de lutte contre l'incendie et aux écoles de formation pour l'instruction, la délivrance et le suivi de l'application des autorisations, certificats et agréments prévus par le présent code et les règlements communautaires en vue d'assurer la sécurité de l'exploitation et, pour les écoles, la qualité de la formation. / V. Font l'objet de redevances les services rendus par l'administration de l'aviation civile aux exploitants d'aérodromes, aux entreprises de transport aérien public, aux entreprises qui leur sont liées par contrat, aux autres personnes autorisées à occuper ou utiliser les zones non librement accessibles au public des aérodromes, aux organismes de formation des personnels, aux fabricants ou distributeurs de matériels de détection, pour l'instruction, la délivrance et le suivi de l'application des approbations, des autorisations, certificats et agréments prévus par le présent code et les règlements communautaires en vue d'assurer la sûreté des vols. (...) / VII. Font l'objet de redevances les services rendus par l'administration de l'aviation civile pour l'organisation des examens aéronautiques et la délivrance ou la validation des brevets, licences, certificats et qualifications du personnel de l'aviation civile. (...) / IX. Pour l'établissement du montant des redevances visées aux I à VIII, le coût complet des services rendus est pris en compte. Le coût complet comprend les charges de personnel, y compris les pensions de retraite et les charges de formation initiale et continue, les coûts d'études, les coûts du capital et de l'amortissement des immobilisations et les coûts de fonctionnement, y compris du système d'assurance de la qualité, ainsi qu'une quote-part des frais d'administration des personnels, de gestion financière et de communication correspondant à leur participation à l'exécution de ces services. (...) / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, et notamment les catégories d'usagers exonérés du paiement des redevances  ;
Considérant qu'il résulte des dispositions introduites dans le code de l'aviation civile par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, dont il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, d'apprécier la conformité à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, que le législateur a qualifié les prélèvements institués par les articles R. 611-3 à R. 611-5 du code de l'aviation civile de redevances à verser par les entreprises en contrepartie de services rendus en vue de la délivrance ou du renouvellement d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle relative à la navigation aérienne ; que, par suite, le Gouvernement n'a pas outrepassé sa compétence lorsqu'il a défini, par décret en Conseil d'Etat, les conditions d'application de ces redevances, notamment les catégories d'usagers qui y sont assujetties, comme le prévoit le dernier alinéa de l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les articles R. 611-3 à R. 611-5 auraient été insérés dans le code de l'aviation civile par une autorité incompétente, en violation de l'article 34 de la Constitution ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la majoration de 25 % du montant des redevances appliquée aux entreprises ne mettant pas en oeuvre, dans les délais fixés, les mesures de correction prescrites à la suite d'un contrôle, prévue par le troisième alinéa du IX de l'article R. 611-3 du code de l'aviation civile, dans sa rédaction issue du décret attaqué, serait, malgré son caractère forfaitaire, disproportionnée par rapport au coût du service rendu, alors notamment que cette majoration ne porte que sur la part de la redevance correspondant aux éléments qui font l'objet d'une surveillance renforcée et que la surveillance renforcée entraîne des frais supplémentaires de contrôle dont l'estimation n'est pas sérieusement contestée ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 28 décembre 2005 relatif aux redevances pour services rendus par l'Etat pour la sécurité et la sûreté de l'aviation civile :
Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article R. 611-3 du code de l'aviation civile :  Les modes de calcul des redevances et les conditions de leur paiement sont déterminés par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé des finances  ;
Considérant que M. A, directeur général de l'aviation civile, et M. B, sous-directeur à la direction du budget, bénéficiaient, lorsqu'ils ont pris l'arrêté attaqué, respectivement de la délégation du ministre  des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer et de celle du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, accordée, par les 1° et 2° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, aux directeurs d'administration centrale et aux sous-directeurs pour signer l'ensemble des actes relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que M. A et M. B ne justifieraient pas d'une délégation de signature régulière, doit être écarté ;
Considérant que, pour complexe qu'elle soit, la méthode de calcul des redevances prévue par l'arrêté litigieux ne méconnaît ni le principe de transparence prévu aux articles 14 et 15 du règlement du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2004, relatif à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen ( règlement sur la fourniture de services ), ni l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
Considérant que le moyen tiré de ce que les bases de calcul des redevances retenues par cet arrêté méconnaîtraient le principe d'équivalence entre le montant de la redevance demandée et l'ampleur du service rendu, n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 20 décembre 2005 relatif à l'habilitation du Groupement pour la sécurité de l'aviation civile (GSAC) pour l'exercice de contrôles et de vérifications dans le domaine de la sécurité de l'aviation civile :
Considérant que M. A, directeur général de l'aviation civile bénéficiait, lorsqu'il a pris l'arrêté attaqué, de la délégation du ministre des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer accordée par le 1° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 aux directeurs d'administration centrale pour signer l'ensemble des actes relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité ; que, par suite, le moyen tiré de ce que M. A ne justifierait pas d'une délégation de signature régulière doit être écarté ;
Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 38 de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des politiques publiques que la procédure de publicité qu'elles définissent s'applique aux seules délégations consenties par voie contractuelle ; que les requérants ne peuvent, par suite, utilement s'en prévaloir à l'encontre d'un acte réglementaire qui agrée une personne privée chargée de gérer un service public dans les conditions prévues par les articles L. 133-4 et R. 133-5 du code de l'aviation civile, alors même que cet agrément a impliqué la conclusion ultérieure d'une convention pour fixer, dans des conditions qui ne conduisent pas à la qualifier de décision unilatérale, certaines modalités de gestion du service et que le gestionnaire est exclusivement rémunéré par les entreprises auprès desquelles il exerce ses contrôles ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 du règlement du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2004, mentionné ci-dessus : 1. Les autorités de surveillance nationale... assurent un contrôle adéquat de l'application du présent règlement, notamment en ce qui concerne l'exploitation sûre et efficace de la part des prestataires de services de navigation aérienne qui fournissent des services dans l'espace aérien relevant de la responsabilité de l'Etat membre qui a désigné ou établi l'autorité concernée. / 2. A cette fin, chaque autorité de surveillance nationale organise les inspections et les enquêtes pour vérifier le respect des exigences du présent règlement. (...)  ; qu'aux termes de l'article 3 du même règlement :  1. Les autorités de surveillance nationales peuvent décider de déléguer l'ensemble ou une partie des inspections et enquêtes visées à l'article 2 paragraphe 2, à des organismes agréés répondant aux exigences de l'annexe I. / 2. L'agrément octroyé par une autorité de surveillance nationale est valable dans toute la Communauté pendant une durée renouvelable de trois ans...  ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions, éclairées par le 5ème considérant de ce règlement, que la désignation du GSAC a pu se faire sans mise en concurrence et que le moyen tiré de ce que l'arrêté agréant le GSAC, pris en application de ces dispositions, aurait illégalement créé un monopole et mis celui-ci en situation d'abuser systématiquement de sa position dominante, en violation des articles 82 et 86 du traité instituant la Communauté européenne, ne peut qu'être écarté ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret et des arrêtés attaqués ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 2 500 euros au titre des mêmes dispositions ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE et du SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES est rejetée.
Article 2 : La FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE et le SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES verseront chacun à l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la FEDERATION NATIONALE DE L'AVIATION MARCHANDE, au SYNDICAT DES COMPAGNIES AERIENNES AUTONOMES, au Premier ministre et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, et au ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.