Conseil d'État · 6ème et 1ère sous-sections réunies — 7 août 2008

Vu, 1° sous le n° 306109, la requête, enregistrée le 31 mai 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le COLLECTIF INTER-ASSOCIATIF DU REFUS DES NUISANCES AERIENNES DANS LE NORD-OUEST, dont le siège est 4, Place de l'Eglise à Conflans-Sainte-Honorine (78700) ; le COLLECTIF INTER-ASSOCIATIF DU REFUS DES NUISANCES AERIENNES DANS LE NORD-OUEST demande au Conseil d'Etat :
1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu, 2° sous le n° 306151, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 1er juin et 27 juillet 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés par M. Philippe Georges A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat :
1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
2) de lui allouer la somme de 490 000 euros de dommages et intérêts au titre du préjudice que lui a causé l'édiction de cet arrêté ;
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Vu, 3° sous le n° 306200, la requête, enregistrée le 4 juin 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le DEPARTEMENT DU VAL D'OISE, dont le siège est Hôtel du Département, 2, avenue du Parc à Cergy-Pontoise, Cedex (95032) ; le DEPARTEMENT DU VAL D'OISE demande au Conseil d'Etat :
1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu, 4° sous le n° 306201, la requête, enregistrée le 4 juin 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la COMMUNE DE GROSLAY, représentée par son maire, la COMMUNE DE FRANCONVILLE-LA-GARENNE, représentée par son maire, la COMMUNE DE NOISY-SUR-OISE, représentée par son maire, la COMMUNE DE ROISSY-EN-FRANCE, représentée par son maire, la COMMUNE DE SAINT-MARTIN-DU-TERTRE, représentée par son maire, la COMMUNE DE PIERRELAYE, représentée par son maire, la COMMUNE DE TAVERNY, représentée par son maire, la COMMUNE DE SAINT-PRIX, représentée par son maire et la COMMUNE DE LA FRETTE-SUR-SEINE, représentée par son maire ; la COMMUNE DE GROSLAY et autres demandent au Conseil d'Etat :
1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu, 5° sous le n° 306320, la requête, enregistrée le 7 juin 2007 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'ASSOCIATION DE DEFENSE CONTRE LES NUISANCES AERIENNES, dont le siège est B.P. 90054 à Saint-Gratien (95211) et la COMMUNE DE GONESSE, représentée par son maire ; l'ASSOCIATION DE DEFENSE CONTRE LES NUISANCES AERIENNES et la COMMUNE DE GONESSE demandent au Conseil d'Etat :
1) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
2) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 11 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958, ainsi que la Charte de l'environnement de 2004 à laquelle se réfère son Préambule ;
Vu la convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;
Vu le code civil ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ;
Vu le décret n° 87-339 du 21 mai 1987 ;
Vu le décret n° 2002-626 du 26 avril 2002 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mlle Aurélie Bretonneau, Auditeur,
les conclusions de M. Mattias Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes présentées sous les n° 306109, 306151, 306200, 306201 et 306320 sont dirigées contre le même arrêté ; qu'il y a lieu des les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant qu'en vertu des articles L. 147-1 à L. 147-8 du code de l'urbanisme, au voisinage des aérodromes, les conditions d'utilisation des sols exposés aux nuisances dues au bruit des aéronefs font l'objet d'un plan d'exposition au bruit, établi selon la procédure définie à l'article L. 147-3, qui définit, en fonction des valeurs d'indices évaluant la gêne due au bruit, des  zones de bruit  dans lesquelles l'extension de l'urbanisation et la création ou l'extension d'équipements publics sont limités ; que les requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté inter-préfectoral du 3 avril 2007 approuvant le plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle ;
Sur l'intervention présentée au soutien de la requête n° 306201 :
Considérant que les communes intervenantes, situées dans le périmètre du plan d'exposition au bruit révisé de l'aérodrome de Paris-Charles-de-Gaulle, ont intérêt à l'annulation de l'arrêté attaqué ; qu'ainsi leur intervention est recevable ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
Quant à la régularité de l'avis de la commission consultative de l'environnement du 28 juin 2005 :
Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 147-7 du code de l'urbanisme :  La commission consultative de l'environnement, lorsqu'elle existe, est consultée par le préfet sur les valeurs de l'indice Lden à prendre en compte pour déterminer la limite extérieure de la zone C et, le cas échéant, celle de la zone B dans le projet susmentionné avant qu'intervienne la décision d'établir ou de réviser un plan d'exposition au bruit  ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que la commission consultative de l'environnement soit destinataire, à l'occasion de cette consultation, d'un projet de plan d'exposition au bruit réalisé à l'échelle 1/25 000 ; que le moyen tiré de ce que l'avis émis par la commission consultative de l'environnement le 28 juin 2005, avant qu'intervienne la décision de réviser le plan d'exposition au bruit, serait irrégulier au motif que le projet de plan dont elle a alors été saisi était réalisé à l'échelle 1/50 000 ne peut dès lors qu'être écarté ;
Quant à la régularité de la publication par voie de presse de l'arrêté du 5 janvier 2006 prescrivant la révision du plan d'exposition au bruit :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que les formalités de publication de la décision de réviser le plan d'exposition au bruit prescrites par le premier alinéa de l'article R. 147-7 du code de l'urbanisme, selon lequel  mention en est insérée en caractères apparents dans deux journaux à diffusion régionale ou locale dans le département , n'auraient pas été respectées manque en fait ;
Quant à la régularité de l'avis de la commission consultative de l'environnement du 14 juin 2006 :
Considérant que l'article R. 147-7 du code de l'urbanisme dispose :  La décision d'établir ou de réviser le plan d'exposition au bruit est notifiée par le préfet, accompagnée d'un projet de plan d'exposition au bruit, aux maires des communes concernées et, s'il y a lieu, aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale compétents (...) / A compter de la notification de cette décision, les conseils municipaux des communes concernées et, le cas échéant, les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents disposent d'un délai de deux mois pour faire connaître leur avis sur le projet communiqué. A défaut de réponse dans le délai imparti, l'avis est réputé favorable  ; que l'article R. 147-8 du même code prévoit que le projet de plan d'exposition au bruit, accompagné de l'avis des conseils municipaux et, le cas échéant, des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents, est transmis par le préfet à la commission consultative de l'environnement qui dispose d'un délai de deux mois à compter de la date de la saisine, soit par le préfet, soit par l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, pour formuler son avis sur le projet communiqué, faute de quoi son avis est réputé favorable ; que l'article 11 du décret du 28 novembre 1983, applicable à la commission consultative de l'environnement, précise, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué,  qu'à défaut de dispositions réglementaires contraires, et, sauf urgence, les membres des organismes consultatifs reçoivent, cinq jours au moins avant la date de leur réunion, une convocation écrite comportant l'ordre du jour et, éventuellement, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites  ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la commission consultative de l'environnement a été saisie du projet de plan d'exposition au bruit révisé par courrier du 12 avril 2006 ; que ses membres ont eu connaissance de ce projet ainsi que des avis des conseils municipaux et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents exprimés avant le 18 mars 2006 plus de dix jours avant la date de la réunion pour laquelle ils étaient convoqués ; que si les avis de certains établissements publics de coopération intercommunale émis après cette date ont été, à tort, présentés à la commission consultative de l'environnement comme réputés favorables alors que le délai de deux mois qui leur était imparti pour répondre n'était pas expiré, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance, qui a porté sur un nombre limité d'avis, était de nature à induire en erreur cette commission ;
Considérant que la circonstance que l'avis défavorable émis par cette commission a été pris en compte alors même qu'il a été exprimé un jour après l'expiration du délai de deux mois qui lui était imparti est sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué ;
Quant à la régularité de l'enquête publique :
Considérant, en premier lieu, que selon l'article R. 123-14 du code de l'environnement, l'avis d'enquête publique est,  quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, (...) publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le préfet. Cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération doit avoir lieu  ; que l'article 1er du décret du 21 mai 1987 définissant les modalités de l'enquête publique relative aux plans d'exposition au bruit des aérodromes précisait, dans sa rédaction applicable au litige, que   l'avis d'enquête est affiché à la mairie de chacune des communes concernées par le plan d'exposition au bruit et, en outre, dans la zone publique de l'aérodrome  ;
Considérant que le fait que l'avis d'enquête publique n'ait été affiché à la mairie de deux communes concernées que sept jours avant le début de l'enquête est, dans les circonstances de l'espèce, sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué, dès lors, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que dans un cas, l'affichage avait été réalisé dans les délais impartis sur les panneaux officiels situés sur le territoire de la commune et que dans l'autre cas, l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique, comprenant l'ensemble des mentions nécessaires à l'information du public, avait été affiché dans les délais impartis à la mairie, d'autre part, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le public ait été, de ce fait, empêché de faire valoir ses observations ; qu'est de même sans incidence la circonstance, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait nui à l'information du public, que l'avis d'enquête publique ait été, dans une troisième commune, affiché à l'intérieur de la mairie et non sur le panneau officiel situé à l'extérieur ;
Considérant, en deuxième lieu, que le I de l'article 1er du décret du 21 mai 1987 prévoit que :  Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces suivantes : / 1° Une notice explicative précisant l'objet de l'enquête et la portée des plans d'exposition au bruit ; / 2° Le projet de plan d'exposition au bruit ; / 3° L'avis des communes intéressées et, s'il y a lieu, celui des établissements publics de coopération intercommunale compétents ; / 4° L'avis de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires pour les aérodromes mentionnés au I de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts ; / 5° L'avis de la commission consultative de l'environnement, lorsqu'elle existe ; / 6° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative d'établissement du plan d'exposition au bruit considéré  ; qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier d'enquête publique comprenait l'ensemble des pièces exigées par cet article ; qu'à supposer que les avis négatifs émis par certains établissements publics de coopération intercommunale après le 18 mars 2006 aient été comptabilisés à tort comme réputés favorables dans le rapport de présentation du projet de plan d'exposition au bruit, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble de ces avis négatifs ont bien été joints au dossier d'enquête et portés à la connaissance du public ; que dès lors, l'erreur alléguée n'a en tout état de cause pas été, dans les circonstances ainsi décrites, de nature à affecter la régularité de l'enquête ;
Considérant, en troisième lieu, que l'article R. 147-5-1 du code de l'urbanisme prévoit que le rapport de présentation du plan d'exposition au bruit établi autour des aérodromes mentionnés au I de cet article doit comprendre les données, objectifs et mesures prévues aux articles 3 et 5 du décret n° 2006-361 du 24 mars 2006, relatifs, respectivement, aux cartes de bruit et aux plans de prévention du bruit dans l'environnement ; que l'article 9 du décret du 24 mars 2006 précise que le rapport de présentation des plans approuvés d'exposition au bruit des aérodromes concernés est mis à jour au plus tard le 30 juin 2007 pour y inclure les données relatives aux cartes de bruit et au plus tard le 18 juillet pour y inclure les données, objectifs et mesures relatives aux plans de prévention du bruit dans l'environnement ; que les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l'arrêté 3 avril 2007, antérieur à ces deux dates butoirs, serait entaché d'illégalité faute pour le rapport de présentation du plan d'exposition au bruit révisé qu'il approuve de contenir les données, objectifs et mesures prévues aux articles 3 et 5 du décret du 24 mars 2006 ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le contenu du rapport de présentation du plan d'exposition au bruit était insuffisant, notamment en ce qui concerne les hypothèses de trafic aérien, de conditions de circulation aérienne et d'impact des mesures de limitation des nuisances sonores présentées dans ce rapport ;
Considérant enfin que la circonstance qu'aient été émis de nombreux avis défavorables au projet n'obligeait pas l'autorité administrative à prolonger la durée de l'enquête publique ;
Quant à la motivation de l'arrêté du 3 avril 2007 :
Considérant que l'arrêté attaqué, qui précise que le précédent plan d'exposition au bruit, approuvé le 9 juin 1989, nécessitait d'être révisé notamment  pour tenir compte des évolutions des conditions d'exploitation de l'aérodrome consécutives à la mise en service des deux doublets de pistes et l'abandon du projet de cinquième piste , et qui mentionne les effets sur l'environnement recherchés par le choix des indices retenus, est suffisamment motivé au regard des exigences de l'article R. 147-10 du code de l'urbanisme selon lequel  l'arrêté approuvant le plan d'exposition au bruit doit être motivé dans tous les cas, notamment au regard de l'activité prévue pour l'aérodrome et de son incidence sur l'environnement  ;
En ce qui concerne la légalité interne :
Considérant que lorsqu'elle approuve, à l'issue de la procédure d'enquête publique, le plan d'exposition au bruit révisé, l'autorité administrative n'est pas tenue de se conformer aux observations formulées au cours de cette enquête ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration aurait ignoré ces observations et avis ;
Considérant que si l'article 5 du décret du 26 avril 2002, applicable au présent litige, prescrivait que la révision des plans d'exposition au bruit intervienne avant le 31 décembre 2005, la circonstance que le décret attaqué ait été édicté postérieurement à cette date est sans incidence sur sa légalité, dès lors qu'elle n'était pas prescrite à peine de nullité ;
Considérant que le choix des indices  Lden  65 et 56, compris dans les fourchettes prévues par l'article R. 147-2 du code de l'urbanisme, retenus pour délimiter les zones B et C n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité administrative ait fait une inexacte application des dispositions du code de l'urbanisme en délimitant le tracé retenu pour la zone D ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l'administration n'a pas délégué aux organes consultatifs sa compétence pour déterminer les indices à retenir et le choix du tracé, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils reposent sur des hypothèses erronées ou obsolètes de trafic aérien, de conditions de circulation aérienne et d'impact des mesures de limitation des nuisances sonores ;
Considérant que le moyen tiré de ce que le plan d'exposition au bruit révisé, tel qu'approuvé par l'arrêté attaqué, ne serait pas de nature à réduire efficacement les nuisances sonores et le trafic aérien ne saurait être utilement invoqué, un tel document n'ayant pas pour objet la réduction du trafic aérien et des effets sonores qu'il engendre ; que ne saurait non plus être utilement invoqué le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, cet article étant relatif aux directives territoriales d'aménagement ;
Considérant que les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de la charte de l'environnement, les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 8 de cette convention, les stipulations de la convention relative à l'aviation civile internationale, les principes protégés à l'article L. 110-1 du code de l'urbanisme  et les dispositions du code civil ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant que le détournement de procédure allégué n'est pas établi ;
Considérant enfin que l'arrêté attaqué n'a pas pour objet et n'aurait pu avoir légalement pour effet de prévoir une indemnisation des riverains ou d'apprécier leurs droits éventuels à réparation pour les dommages engendrés par les bruits des aéronefs ; qu'il n'est dès lors pas entaché d'illégalité au motif que son entrée en vigueur ne s'accompagne pas d'une telle indemnisation ou de la mise en oeuvre d'une procédure d'expropriation ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 3 avril 2007 ; que doivent en tout état de cause et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre, être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions de M. A tendant à ce que lui soit allouée la somme de 490 000 euros en réparation des préjudices que lui aurait causés l'illégalité de l'arrêté attaqué ; que doivent également être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions présentées par le COLLECTIF INTER-ASSOCIATIF DU REFUS DES NUISANCES AERIENNES DANS LE NORD-OUEST, le DEPARTEMENT DU VAL D'OISE, la COMMUNE DE GROSLAY et autres, l'ASSOCIATION DE DEFENSE CONTRE LES NUISANCES AERIENNES et la COMMUNE DE GONESSE au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'en outre, les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des communes intervenantes, qui n'ont pas la qualité de parties à l'instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'intervention présentée au soutien de la requête n° 306201 par les communes d'Andilly et autres est admise.
Article 2 : Les requêtes n° 306109, 306151, 306200, 306201 et 306320 sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de l'intervention des communes d'Andilly et autres présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au COLLECTIF INTER-ASSOCIATIF DU REFUS DES NUISANCES AERIENNES DANS LE NORD-OUEST, à M. A, au DEPARTEMENT DU VAL D'OISE, à la COMMUNE DE GROSLAY, à la COMMUNE DE FRANCONVILLE-LA-GARENNE, à la COMMUNE DE NOISY-SUR-OISE, à la COMMUNE DE ROISSY-EN-FRANCE, à la COMMUNE DE SAINT-MARTIN-DU-TERTRE, à la COMMUNE DE PIERRELAYE, à la COMMUNE DE TAVERNY, à la COMMUNE DE SAINT-PRIX, à la COMMUNE DE LA FRETTE-SUR-SEINE, à l'ASSOCIATION DE DEFENSE CONTRE LES NUISANCES AERIENNES, à la COMMUNE DE GONESSE, aux communes d'Andilly, d'Argenteuil, d'Arnouville-les-Gonesse, d'Asnières-sur-Oise, de Baillet-en-France, de Beauchamp, de Belloy-en-France, de Bernes-sur-Oise, de Bonneuil-en-France, de Cormeilles-en-Parisis, de Deuil-la-Barre, d'Eaubonne, d'Ecouen, d'Ermont, d'Ezanville, de Fontenay-en-Parisis, de Gonesse, de Goussainville, d'Herblay, de Jagny-sous-Bois, du Plessis-Bouchard, de Luzarches, de Margency, de Montigny-les-Cormeilles, de Montlignon, de Montmorency, de Montsoult, de Presles, de Saint-Brice-sous-Forêt, de Saint-Leu-la-Forêt, de Sannois, de Sarcelles, de Soisy-sous-Montmorency, de Villaines-sous-Bois et de Villiers-le-Sec et au ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.