Conseil d'État · Juge des référés — 5 septembre 2008

Vu la requête, enregistrée le 1er août 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la SOCIETE DIRECTANNONCES, société anonyme dont le siège est 11, rue Arsène Houssaye à Paris (75008) ; la SOCIETE DIRECTANNONCES demande au juge des référés du Conseil d'Etat, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération n° 2008-164 du 12 juin 2008 par laquelle la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) l'a mise en demeure, d'une part, de cesser, dans un délai de dix jours à compter de la notification de cette délibération, toute collecte déloyale des données à caractère personnel sur lesquelles porte le traitement automatisé dont elle est responsable et, d'autre part, de se conformer, dans un délai de trois mois, aux dispositions des articles 32 et 38 de la loi du 6 janvier 1978, en assurant, dans les conditions prévues par cet article 32, l'information des personnes auprès desquelles sont recueillies des données à caractère personnel les concernant, ainsi qu'en leur permettant, comme le prévoit l'article 38, de s'opposer à ce que de telles données soient transmises à des tiers ;
elle soutient que la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'exécution de la délibération attaquée préjudicie de manière grave et immédiate aux intérêts qu'elle entend défendre ; qu'en effet, son activité consistant à communiquer à des agences immobilières, dans le cadre d'un service d'abonnement périodique, le contenu des annonces publiées sur différents sites du réseau internet par des particuliers qui souhaitent mettre en vente ou en location un bien immobilier, l'obligation qui lui est faite par la Commission nationale de l'informatique et des libertés d'assurer l'information préalable des intéressés et de leur ouvrir un droit d'opposition compromettrait l'exercice de cette activité, entraînerait des dépenses excessives et la contraindrait, dans l'immédiat, à cesser son exploitation ; que, par ailleurs, les moyens invoqués par la société requérante à l'appui de son recours en annulation, sont propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la délibération du 12 juin 2008 ; que, la « mise en demeure » qui lui a été adressée présentant, en raison de ses effets, le caractère d'une sanction, la délibération attaquée ne pouvait légalement être prise sans que l'intéressée se voit accorder le bénéfice des droits de la défense dont le respect est garanti, à la fois, par un principe général du droit, ainsi que par les stipulations des paragraphes 1 et 3 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que, la délibération attaquée ayant également le caractère d'une « injonction de cesser le traitement » au sens des dispositions du 2° du I de l'article 45 de la loi du 6 janvier 1978, la requérante devait, en application des dispositions de l'article 46 de la même loi, être mise à même de déposer des observations et de se faire représenter ou assister ; qu'en mettant en demeure la société requérante, à la fois, de « cesser toute collecte déloyale » des données litigieuses dans un délai de dix jours et de « procéder à une collecte loyale » de ces données dans un délai de trois mois, la Commission nationale de l'informatique et des libertés a prononcé deux injonctions incompatibles entre elles, commis une erreur de droit et méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ; que contrairement à ce qu'a estimé la commission, la société requérante s'est conformée à l'obligation qui lui est faite par le 1° de l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978, de collecter « de manière loyale » les données à caractère personnel sur lesquelles porte le traitement, dès lors que le contenu des annonces immobilières publiées par les particuliers ne sont pas recueillies à leur insu, ceux-ci ayant intentionnellement porté de telles informations à la connaissance du public ; que la délibération attaquée a été prise en méconnaissance du principe constitutionnel de proportionnalité des peines, dès lors que les manquements reprochés à la requérante, qui ne révèlent aucune violation des principes énoncés par l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978, ne sont pas suffisamment graves pour justifier la sanction prononcée à son encontre ; qu'elle a été prise en violation des stipulations de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'elle porte une atteinte excessive à la liberté de communiquer des informations, laquelle est garantie par ces stipulations même lorsqu'elle s'exerce dans un but lucratif ; que la délibération du 12 juin 2008 a été prise en méconnaissance des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, dès lors que, depuis que la société requérante a déclaré, le 24 juin 2002, auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés le traitement en cause, celle-ci ne lui a jamais adressé aucun avertissement ; qu'enfin, la commission a fait une inexacte application des dispositions des articles 32 et 38 de la loi du 6 janvier 1978, dès lors que, d'une part, selon le III de cet article 32, l'obligation d'information des personnes auprès desquelles sont recueillies des données à caractère personnel ne s'applique pas, notamment lorsque l'information « exige des efforts disproportionnés par rapport à l'intérêt de la démarche » et que, d'autre part, la requérante s'est conformée aux exigences de l'article 38 dans la mesure où, ainsi que l'indique elle-même la Commission nationale de l'informatique et des libertés, elle a « mis en oeuvre un fichier recensant les données des personnes s'étant opposées à ce que leurs données soient transmises à des tiers » ;
Vu la délibération dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête de la SOCIETE DIRECTANNONCES tendant à l'annulation de la délibération dont la suspension est demandée ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 21 août 2008, présenté pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés dont le siège est 8, rue Vivienne à Paris (2ème), représentée par son président en exercice ; la Commission nationale de l'informatique et des libertés conclut au rejet de la requête ;
elle soutient que la SOCIETE DIRECTANNONCES n'est pas recevable à demander l'annulation de la délibération, en date du 12 juin 2008, et, par là même, la suspension de son exécution, dès lors que la mise en demeure qui a été adressée à l'intéressée présente le caractère d'une mesure préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, compte tenu des effets de cette délibération et du comportement de la requérante, la condition d'urgence n'est pas remplie ; qu'aucun des moyens invoqués par la SOCIETE DIRECTANNONCES n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée ; que celle-ci n'a pas pour objet de prononcer, ni une sanction, ni une « injonction de cesser le traitement » au sens des dispositions du 2° du I de l'article 45 de la loi du 6 janvier 1998 ; qu'elle a été prise sur une procédure régulière ; que la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui a prononcé deux injonctions parfaitement compatibles entre elles, n'a, ni commis une erreur de droit, ni méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ; que la requérante ne saurait être regardée comme s'étant conformée à l'obligation de collecter « de manière loyale » les données à caractère personnel sur lesquelles porte le traitement ; que la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance du principe constitutionnel de proportionnalité des peines, ni en violation des stipulations de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ni en méconnaissance des principes de sécurité juridique et de confiance légitime ; que la commission a fait une exacte application des dispositions des articles 32 et 38 de la loi du 6 janvier 1978 ;
Vu le mémoire en réplique, enregistré le 25 août 2008, présenté pour la SOCIETE DIRECTANNONCES qui conclut aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;
elle soutient, en outre, que la mise en demeure qui lui a été adressée présente le caractère d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée notamment par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 ;
Vu le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005, modifié, pris pour l'application de la loi du 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, la SOCIETE DIRECTANNONCES et, d'autre part, la Commission nationale de l'informatique et des libertés ;
Vu le procès-verbal de l'audience du mardi 26 août 2008 à 14h30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Piwnica, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la SOCIETE DIRECTANNONCES, ainsi que le représentant de celle-ci ;
- les représentants de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ;
Vu les notes en délibéré, enregistrées les 29 août et 1er septembre 2008, présentées pour la SOCIETE DIRECTANNONCES ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er septembre 2008, présentée par la Commission nationale de l'informatique et des libertés ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » ;
Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 6 janvier 1978 : « La présente loi s'applique aux traitements automatisés de données à caractère personnel... -Constitue une donnée à caractère personnel toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement ou indirectement, par référence à un numéro d'identification ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres. Pour déterminer si une personne est identifiable, il convient de considérer l'ensemble des moyens en vue de permettre son identification dont dispose ou auquel peut avoir accès le responsable du traitement ou toute autre personne... » ; que l'article 6 de la même loi dispose : « Un traitement ne peut porter que sur des données à caractère personnel qui satisfont aux conditions suivantes  : - 1° Les données sont collectées et traitées de manière loyale et licite... » ; qu'aux termes du I de l'article 32 de ladite loi : « I. - La personne auprès de laquelle sont recueillies des données à caractère personnel la concernant est informée, sauf si elle l'a été au préalable, par le responsable du traitement ou son représentant : - 1° De l'identité du responsable du traitement et, le cas échéant, de celle de son représentant ; - 2° De la finalité poursuivie par le traitement auquel les données sont destinées ; - 3° Du caractère obligatoire ou facultatif des réponses ; - 4° Des conséquences éventuelles, à son égard, d'un défaut de réponse ; - 5° Des destinataires ou catégories de destinataires des données ; - 6° Des droits qu'elle tient des dispositions de la section 2 du présent chapitre ; - 7° Le cas échéant, des transferts de données à caractère personnel envisagés à destination d'un Etat non membre de la Communauté européenne... » ; qu'aux termes du premier alinéa du III du même article : « Lorsque les données à caractère personnel n'ont pas été recueillies auprès de la personne concernée, le responsable du traitement ou son représentant doit fournir à cette dernière les informations énumérées au I dès l'enregistrement des données ou, si une communication des données à des tiers est envisagée, au plus tard lors de la première communication des données » ; qu'en vertu du deuxième alinéa, les dispositions de l'alinéa précédent ne s'appliquent pas « lorsque la personne concernée est déjà informée ou quand son information se révèle impossible ou exige des efforts disproportionnés par rapport à l'intérêt de la demande » ; qu'aux termes de l'article 38 : « Toute personne physique a le droit de s'opposer, pour des motifs légitimes, à ce que des données à caractère personnel la concernant fassent l'objet d'un traitement. - Elle a le droit de s'opposer, sans frais, à ce que les données la concernant soient utilisées à des fins de prospection, notamment commerciale, par le responsable actuel du traitement ou celui d'un traitement ultérieur... » ; qu'enfin, le I de l'article 45 dispose : « La Commission nationale de l'informatique et des libertés peut prononcer un avertissement à l'égard du responsable d'un traitement qui ne respecte pas les obligations découlant de la présente loi. Elle peut également mettre en demeure ce responsable de faire cesser le manquement constaté dans un délai qu'elle fixe. - Si le responsable d'un traitement ne se conforme pas à la mise en demeure qui lui est adressée, la commission peut prononcer à son encontre, après une procédure contradictoire, les sanctions suivantes : - 1° Une sanction pécuniaire, dans les conditions prévues par l'article 47, à l'exception des cas où le traitement est mis en oeuvre par l'Etat ; - 2° Une injonction de cesser le traitement... » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la SOCIETE DIRECTANNONCES a, notamment, pour activité de recueillir le contenu des annonces publiées sur différents sites spécialisés du réseau internet par des particuliers qui souhaitent mettre en vente ou en location un bien immobilier, puis de les communiquer à des agences immobilières dans le cadre d'un service d'abonnement périodique ; qu'à cet effet, elle exploite un traitement automatisé de données à caractère personnel constituées, notamment, par des informations relatives à la localisation du bien, ainsi que par le numéro de téléphone du propriétaire ; qu'en application des dispositions de l'article 16 de la loi du 6 janvier 1978, dans sa rédaction alors en vigueur, ce traitement a fait l'objet, le 24 juin 2002, d'une déclaration auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ; que, par la délibération attaquée du 12 juin 2008, la commission a mis en demeure la société DIRECTANNONCES, d'une part, de cesser, dans un délai de dix jours à compter de la notification de cette délibération, effectuée le 28 juillet, toute collecte déloyale des données à caractère personnel sur lesquelles porte le traitement susmentionné et, d'autre part, de se conformer, dans un délai de trois mois, aux dispositions précitées des articles 32 et 38 de ladite loi, en assurant, dans les conditions prévues par cet article 32, l'information des particuliers auprès desquels sont recueillies les annonces immobilières, ainsi qu'en leur permettant, comme le prévoit l'article 38, de s'opposer à ce que de telles données soient transmises aux agences immobilières clientes de la société requérante ;
Considérant que la mise en demeure prononcée par la Commission nationale de l'informatique et des libertés, sur le fondement des dispositions précitées du I de l'article 45 de la loi du 6 janvier 1978, indique à la SOCIETE DIRECTANNONCES que, faute pour elle de se conformer aux injonctions qui lui sont adressées, elle s'expose à faire l'objet des sanctions mentionnées au même paragraphe ; que, dès lors, et contrairement à ce que soutient la commission, cette mise en demeure présente, non pas le caractère d'une mesure préparatoire, insusceptible de recours pour excès de pouvoir, mais celui d'une décision de nature à être contestée par la voie d'un tel recours ;
Considérant, en revanche, que la délibération, en date du 22 juin 2008, par laquelle la Commission nationale de l'informatique et des libertés a mis en demeure la société requérante de faire cesser certains manquements aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, n'a eu, ni pour objet, ni pour effet, de lui infliger une sanction et, en particulier, de lui enjoindre de cesser le traitement qu'elle exploite ; que, dès lors, les moyens tirés par l'intéressée de ce qu'elle a été privée des garanties inhérentes au respect des droits de la défense, ou encore de celles dont bénéficie, en application de l'article 46, le responsable d'un traitement à l'encontre duquel la commission envisage de prononcer l'une des sanctions prévues à l'article 45, ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée ;
Considérant que les données à caractère personnel figurant dans les annonces que publient les particuliers mettant en vente ou en location leurs biens immobiliers, ne sont pas directement recueillies auprès des intéressés ; que, par suite, en application des dispositions du III de l'article 32 de la loi du 6 janvier 1978, il appartenait à la SOCIETE DIRECTANNONCES de leur fournir les différentes informations énumérées au I du même article, soit au moment de l'enregistrement des données en cause, soit, au plus tard, lors de la première communication de ces données aux agences immobilières ; qu'il ressort des pièces du dossier, et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté, que la requérante ne s'est pas conformée à ces prescriptions ; que, dès lors, et quand bien même les propriétaires auraient nécessairement accepté que leurs annonces connaissent une certaine publicité, la société DIRECTANNONCES ne saurait être regardée comme ayant rempli l'obligation qui lui est faite par le 1° de l'article 6, précité, de collecter de « manière loyale » les données à caractère personnel sur lesquelles porte le traitement mis en oeuvre ; qu'il résulte, il est vrai, des dispositions du III de l'article 32 que le responsable d'un traitement peut être dispensé du respect de l'obligation d'information énoncée par ces dispositions lorsque l'information de la personne concernée « exige des efforts disproportionnés par rapport à l'intérêt de la démarche » ; que, cependant, alors que, d'une part, il n'est pas établi que l'information des propriétaires, selon les modalités prescrites par le législateur, exige, en l'espèce, de la part de la SOCIETE DIRECTANNONCES des efforts disproportionnés par rapport à l'intérêt de la démarche et que, d'autre part, le III de l'article 32 a eu pour objet de transposer l'article 11 de la directive susvisée du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, dont les dispositions admettent, d'une manière générale, que, si les données n'ont pas été collectées auprès de la personne concernée, l'intéressée puisse ne pas recevoir l'information exigée lorsque celle-ci « implique des efforts disproportionnés », mais ajoutent que, dans un tel cas, les « Etats membres prévoient des garanties appropriées », le moyen tiré par la SOCIETE DIRECTANNONCES de ce que, eu égard aux caractéristiques du traitement en cause, elle bénéficiait de plein droit de la dérogation énoncée au III de l'article 32 de la loi du 6 janvier 1978 ne paraît pas de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la délibération du 12 juin 2008 ;
Considérant qu'il ressort également des pièces du dossier que la société requérante n'a pas mis en mesure les auteurs des annonces immobilières de s'opposer à ce que les données à caractère personnel contenues dans ces annonces fassent l'objet d'un traitement ; qu'ainsi, et, en dépit de la circonstance qu'elle exploite un fichier recensant les personnes qui ont pu effectivement manifester leur opposition, elle ne saurait davantage être regardée comme s'étant conformée à l'obligation mise à sa charge par l'article 38 précité de la loi du 6 janvier 1978 ;
Considérant que le moyen tiré par la SOCIETE DIRECTANNONCES de ce que la Commission nationale de l'informatique et des libertés aurait entaché de contradiction la délibération attaquée en lui enjoignant, à la fois, de « cesser toute collecte déloyale » des données litigieuses dans un délai de dix jours et de « procéder à une collecte loyale » de ces données dans un délai de trois mois, n'est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de cette délibération ; que, dès lors, comme il a été dit ci-dessus, la commission ne paraît pas, en l'état de l'instruction, avoir fait une inexacte application des dispositions du 1° de l'article 6 de la loi du 6 janvier 1978, ainsi que du III de l'article 32 et de l'article 38, les moyens tirés de ce qu'elle aurait méconnu un principe ou une exigence de proportionnalité, ou encore, aurait porté atteinte à la liberté de communiquer des informations, garantie par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne sont pas susceptibles d'être utilement invoqués à l'encontre de la délibération attaquée ;
Considérant enfin, qu'il ressort des pièces du dossier, que par un courrier, en date du 25 juillet 2002, accompagnant la délivrance du récépissé de la déclaration souscrite le 24 juin 2002, la Commission nationale de l'informatique et des libertés a indiqué à la SOCIETE DIRECTANNONCES que « les données à caractère personnel faisant l'objet d'un fichier manuel ou automatisé doivent être collectées de manière loyale, à savoir après information et respect du droit d'opposition des intéressés » et que, par un autre courrier, en date du 4 mai 2005, la commission, alors saisie de la plainte d'un particulier, lui a de nouveau rappelé l'obligation de respecter ces règles ; que, dans ces conditions, les moyens tirés par la requérante de ce que la commission, en prenant la délibération attaquée du 12 juin 2008, sans lui avoir adressé aucun avertissement, aurait méconnu le principe de sécurité juridique, n'est pas de nature à soulever un doute sérieux ; qu'il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de la violation du principe de confiance légitime ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que la société DIRECTANNONCES n'est pas fondée à demander la suspension de l'exécution de la délibération, en date du 12 juin 2008, de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ;
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de la SOCIETE DIRECTANNONCES est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la SOCIETE DIRECTANNONCES et à la Commission nationale de l'informatique et des libertés.